Видимая рука

Еще со средней школы мне запомнился один факт: если бы Калифорния вышла из состава США, она стала бы шестой по величине экономикой в мире! Когда я впервые услышал об этом, то сразу же подумал, что раз в США целых 50 штатов, то их суммарное богатство должно быть просто невообразимым. Лишь много позже я узнал, что на Калифорнию приходится 15 % американского ВВП – больше, чем на любой другой штат. Но я также понял, что подобные сравнения очень показательны, и сегодня часто использую их в преподавании. Например, китайские провинции Гуандун и Цзянсу опережают Испанию и Австралию соответственно, а это 13-е и 14-е место в мире. Провинции Шаньдун, Чжэцзян и Хэнань, если рассматривать их по отдельности, вошли бы в двадцатку ведущих стран мира, причем Хэнань сравнима с такой известной страной, как Нидерланды.

Несколько лет назад команда молодых выпускников Массачусетского технологического института, знаменитого MIT, изучала возможности выхода на китайский рынок. Ранее им удалось создать успешный бизнес в сфере интеллектуальных автомобильных комплектующих, и они видели впереди отличные перспективы. Два основателя двадцати с небольшим лет отличались открытостью мышления и приехали в Китай в поисках стратегических инвесторов для следующего раунда финансирования. В то время я работал над консалтинговым проектом для инвестиционного фонда провинции Хубэй и с удовольствием познакомил их с автомобильной индустрией ее административного центра Ухань. Поскольку они впервые приехали в Китай и явно не имели никакого представления о Хубэе, я применил упомянутый метод: «Валовой продукт Хубэя сопоставим с ВВП Аргентины, поэтому инвестиционный фонд провинции можно сравнить с суверенным фондом Аргентины». Я до сих пор помню, как загорелись глаза молодых предпринимателей, услышавших это сравнение. Через несколько лет я обновил данные. К 2019 году ВРП Хубэя вырос и почти сравнялся со швейцарским, тогда как Аргентина из-за очередного кризиса откатилась назад – ее экономика теперь не более 70 % от экономики Хубэя.

Масштабы Китая поистине грандиозны. По численности населения, размеру территории и экономическим показателям он сопоставим с крупным континентом, а каждая его провинция как немаленькое государство. Однако при этом и различия между ними столь же огромны: территория Синьцзяна в 47 раз превышает территорию Хайнаня, население Гуандуна в 33 раза больше населения Тибета, а валовой продукт на душу населения в Пекине в 5 раз выше, чем в Ганьсу. Такой разрыв в развитии существенно превосходит США, где подушевой ВРП богатейшего штата Нью-Йорк превышает показатель беднейшего Миссисипи лишь в 2,3 раза[5]. Кроме того, провинции Китая отличаются колоссальным разнообразием обычаев, географических условий и культурных особенностей – одних только местных диалектов и наречий в стране насчитывается более сотни. Все эти факторы делают эффективное государственное управление крайне непростой задачей.

Для понимания того, как функционирует китайская экономика, необходимо прежде всего разобраться в механизмах распределения власти и ресурсов внутри административной системы. Это как иерархия соподчиненных по вертикали уровней власти, так и горизонтальные взаимоотношения между административными единицами одного уровня. В данной главе описывается базовая логика распределения полномочий в системе государственного управления Китая. Раздел 1 раскрывает базовые параметры китайской административной системы. В разделах 2–4 рассматриваются три основополагающих принципа распределения полномочий: принцип учета внешних эффектов и разграничения выгодополучателей, принцип сложной информации и принцип совпадения мотиваций.

Раздел 5 посвящен привлечению инвестиций. Акцент на инвестициях связан с тем, что это одна из основных задач региональных властей, для решения которой ими задействуется широкий спектр способов. Привлекая инвестиции, китайские региональные власти далеко выходят за рамки традиционного для мейнстримовой западной экономической науки представления о роли государства как поставщика общественных благ и услуг. Знание механизмов привлечения инвестиций регионами – это ключ к пониманию их роли в экономическом развитии Китая.

Раздел 1. Государственное управление с китайской спецификой

На рис. 1.1 изображены 5 уровней административной системы Китая: центральный (национальный), провинциальный, окружной, уездный и волостной.

Рис. 1.1. Административно-территориальное деление Китая, 2018 г. Примечание: в скобках указано количество административных единиц каждого уровня. Источник: Министерство гражданской администрации КНР.

Эта система развилась из исторической трехуровневой модели: центр, провинции и уезды. После образования КНР в 1949 году между провинциями и уездами кое-где был добавлен окружной уровень управления. В связи с ускорением индустриализации и урбанизации Китая с 1983 года эту модель распространили на всю страну. В настоящее время практически на всей территории КНР базовая административная единица ниже провинции и выше уезда – это городской округ (city). Каждая провинция состоит из около 10–15 городских округов, один из которых является ее административным центром.

На уровне уездов и волостей историческая практика самоуправления местных элит по формуле «император до уезда не достанет» (皇权不下县) прекратила существование с падением империи в 1911 году. В дальнейшем государственная власть постепенно распространилась ниже уездного уровня, включив в себя волости, а в городах – охватила уровень городских кварталов. При этом в деревнях ниже волостного уровня сохранилась система местного самоуправления, что позволило избежать экспоненциального роста нагрузки на государственную бюджетную систему.

Реальная ситуация, безусловно, гораздо сложнее, чем представленная выше пятиуровневая структура. Так, статус и ресурсы административного центра провинции значительно выше, чем обычного городского округа. Аналогично, хотя городские уезды, сельские уезды и городские районы относятся к одному уровню, между ними существуют значительные различия. Например, в вопросах экономики и землепользования городские уезды обладают бо́льшими полномочиями, чем сельские уезды, а те, в свою очередь, бо́льшими, чем городские районы. Кроме того, сама пятиуровневая структура постоянно эволюционирует. Примерами недавних изменений служат преобразования уездов в городские уезды, преобразования волостей в поселки, а также передача от городских округов провинциям полномочий по управлению сельскими уездами. Время от времени происходят значительные изменения и на уровне провинций: в 1988 году была создана новая провинция Хайнань, а в 1997 году статус города центрального подчинения получил Чунцин. Кроме того, в последние годы стратегия развития страны предполагает создание экономических зон дельты Янцзы (с центром в Шанхае и участием соседних провинций Цзянсу и Чжэцзян) и региона Большого залива на юге Китая (объединяющего Гонконг, Макао и часть провинции Гуандун). Эти стратегические решения также влияют на распределение полномочий и ресурсов между местными властями.

Система государственного управления Китая обладает многовековой историей и глубокими культурными традициями, отличается постоянной эволюцией и исключительной сложностью. Госуправлению посвящено множество специализированных исследований, поэтому мы кратко рассмотрим только те особенности, без которых невозможно понять китайскую модель экономического развития.

ЦЕНТР И РЕГИОНЫ. Ключом к пониманию многих событий китайской истории является динамика взаимоотношений между центральной и местной властью. С одной стороны, сохранение единства страны требует единого и авторитетного центрального руководства; с другой – огромная территория и географическое разнообразие Китая предполагают, что повседневными вопросами необходимо заниматься на местном уровне. На протяжении истории Китая для поддержания баланса между центром и регионами применялось множество особых институтов. Когда они ослабевали, императорская династия могла пасть в результате возникшей нестабильности. Один из самых известных романов китайской литературы «Троецарствие» начинается с философского изречения: «Великие силы Поднебесной, долго будучи разобщенными, стремятся соединиться вновь и после продолжительного единения опять распадаются» (天下大势, 分久必合, 合久必分). В этой фразе отражена сложность поддержания баланса между центром и регионами. По подсчетам историка Гэ Цзяньсюна, с момента объединения шести княжеств династией Цинь в 221 году до н. э. и до падения династии Цин в 1911 году Китай был единым государством лишь 45 % времени (критериями являются выход на территориальные границы предыдущей династии и относительное спокойствие на Великой Китайской равнине). Остальные 55 % времени территория современного Китая была поделена между разными правителями[6]. Из приведенных цифр видно, насколько сложно было поддерживать единство Китая.

Важность взаимоотношений между центральными и региональными властями отражена в действующей Конституции КНР. Статьи 1 и 2 определяют государственный и политический строй, а статья 3 устанавливает фундаментальный принцип: «Разграничение полномочий центральных и местных государственных органов проводится по принципу всемерного развития инициативы и активности на местах при едином руководстве центра». Это достаточно абстрактный и гибкий подход, особенности применения которого будут рассмотрены нами в последующих главах.

ПАРТИЯ И ПРАВИТЕЛЬСТВО. Ключевым элементом политической системы Китая является абсолютное руководство государственным аппаратом со стороны правящей Коммунистической партии Китая (КПК). На практике, если говорить упрощенно, партия принимает стратегические решения и курирует все кадровые вопросы, тогда как правительство отвечает за их реализацию. С организационной и кадровой точек зрения эти структуры тесно переплетены, а поскольку данная книга посвящена экономическому развитию, то в данном случае мы не видим смысла разграничивать КПК и правительство. На это есть три причины. Во-первых, экономическое развитие находится в ведении местных органов власти, и секретарь местного комитета КПК, по сути, также является региональным чиновником, полномочия которого в большинстве случаев ограничены данной административной единицей[7]. Во-вторых, факторы, затрудняющие разграничение полномочий в системе государственного управления, аналогично действуют и в отношении партийных структур. К примеру, проблема передачи информации между вышестоящими и нижестоящими уровнями управления существует как в правительственной, так и в партийной иерархии. В-третьих, хотя каждым конкретным ведомством руководит его партийный комитет, не существует отдельной постоянно действующей партийной структуры, которая бы курировала экономическую повестку в целом. При этом нужно оговориться, что пренебречь различием между партийными и государственными органами можно только говоря об экономике. Если бы книга была посвящена, к примеру, китайской правовой системе, то, придерживаясь такого подхода, мы бы упустили из поля зрения такие важнейшие структуры, как политико-юридическая и дисциплинарная комиссии КПК[8].

ВЕРТИКАЛЬНО-ГОРИЗОНТАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И МНОЖЕСТВЕННОЕ ПОДЧИНЕНИЕ. Характерной чертой политической системы Китая является воспроизведение единой структуры на всех уровнях государственного управления. Основные составные элементы центрального уровня власти, так называемый «руководящий квартет» (四套班子) – партком (党委), правительство (政府), Всекитайское собрание народных представителей (人大) и Народный политический консультативный совет Китая (政协) – дублируются на каждом из трех нижестоящих уровней управления. Основные министерства и комиссии центрального правительства также имеют аналоги на нижестоящих уровнях власти. Например, центральному министерству финансов на уровне провинции соответствует департамент финансов, а на уровне городского округа и уезда – финансовое управление. Данные ведомственные вертикали называют лентами (条条), а расположенные горизонтально по отношению друг к другу, то есть на одном административном уровне, госорганы различных регионов – блоками (块块).

Таким образом, большинство региональных госорганов находятся под двойным руководством – как по вертикали, так и по горизонтали. Например, уездный отдел образования подчиняется как управлению образования вышестоящего городского округа, так и уездному комитету КПК и правительству. В обычной ситуации вертикальные связи носят преимущественно профильный характер (курирование в части полномочий), а вот горизонтальные означают полноценное руководство, поскольку именно местные партком и правительство могут назначить или снять руководство госоргана.

ВЫШЕСТОЯЩЕЕ РУКОВОДСТВО И СОГЛАСОВАНИЕ. В сложной административной системе власть распределена между различными ведомствами часто без четких правовых границ. При необходимости решения межведомственных или межрегиональных задач ситуация быстро усложняется: точный порядок действий не определен, а имеющаяся в распоряжении госорганов информация может быть несогласованной или даже противоречивой. При этом между ведомствами часто возникают разногласия, и сопротивления одного из них может быть достаточно для срыва всего проекта. В отсутствие четко обозначенной последовательности выполнения государственные служащие из разных ведомств склонны перекладывать ответственность друг на друга или на вышестоящее руководство. Это естественным образом приводит к концентрации власти наверху административной вертикали. Следовательно, одна из главных задач при проектировании управленческой системы – предотвратить слишком частое «спихивание» задач наверх, чтобы снизить нагрузку на руководителей (давая им возможность заниматься более важными задачами) и повысить общую эффективность организации. Поэтому важнейший принцип китайского государственного управления заключается в принятии решений на как можно более низком уровне из тех, на которых возможно его согласование[9].

Так, если вопрос входит в компетенцию только одного ведомства, то для решения достаточно полномочий его руководителя. Если речь идет о часто возникающем межведомственном вопросе, то право принятия решений может быть предоставлено более высокопоставленному курирующему руководителю (分管领导) или даже специальной руководящей группе (领导小组). Так, экономические вопросы обычно требуют координации между госорганами, курирующими финансы, налоги, промышленность и торговлю, при участии комитета по развитию и реформам[10]. А так как экономическое развитие – одна из главных задач местных властей, то обычно это направление курирует представитель высшего руководства – например, первый заместитель мэра, который при этом по партийной линии входит в бюро горкома КПК.

БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА. В конечном итоге исполнителями всех распоряжений и норм являются конкретные люди. В разных руках один и тот же набор инструментов и правил может дать совершенно разные результаты. Поэтому, будь то управление государством или компанией, кадровые вопросы являются одними из ключевых. Китай стал первой страной в мире, где возникла профессиональная многоуровневая бюрократическая система. Еще до объединения шести княжеств династией Цинь в III веке до н. э. каждое из них уже отбирало способных людей на основе военной доблести и уровня учености. Отказ от передачи должностей по наследству постепенно ослаблял систему, основанную на кровном родстве. Позднее, начиная с династии Тан (618–907 гг. н. э.), общенациональная система императорских экзаменов позволила сформировать немалую прослойку профессиональных чиновников, ставшую в дальнейшем одним из столпов социально-политической стабильности Китая[11]. Бюрократы, отобранные через сито экзаменов, в итоге часто становились политическими лидерами и моральными ориентирами для всего общества. Они не только располагались в центре управленческой системы, но также играли ключевую роль в поддержании культурного и идеологического единства китайского общества и государства.

Три основные характеристики той системы сохраняются и в наши дни: во-первых, чиновники в обязательном порядке изучают и придерживаются общей идеологии; во-вторых, назначение на должности осуществляется исключительно вышестоящим руководством; и, наконец, региональные руководители подлежат обязательной ротации между различными территориями. Эти характеристики, направленные на поддержание единства страны, демонстрируют, как система управления кадрами работает на поддержание баланса власти между центральными и региональными властями Китая.

Таким образом, политическая система современного Китая основана на собственной многовековой истории и культуре. Конечно, как и в других политических системах, практика отличается от писаных норм, но при этом далека и от полного произвола. В любой системе осуществление власти ограничивается двумя факторами: возможностью и готовностью выполнять поставленные задачи. Если первое зависит от имеющихся ресурсов, то второе – от активности и инициативности. Далее мы подробнее рассмотрим влияние этих ограничивающих факторов.

Раздел 2. Внешние эффекты и экономия от масштаба

Пространственные пределы полномочий региональных органов власти в Китае строго определяются административными границами (принцип 属地管理). Одна из ключевых концепций, влияющих на административное деление, – это концепция внешних эффектов (экстерналий). Упрощая, это означает ситуацию, когда действия одного влияют на других. Например, курение в общественном месте вынуждает окружающих вдыхать дым, что негативно сказывается не только на здоровье курильщика, но и на здоровье всех остальных. Это называется отрицательным внешним эффектом. А, например, вакцинация от гриппа не только снижает риск заболевания самого привитого человека, но и уменьшает вероятность передачи вируса остальным. Это называется положительным внешним эффектом.

Мы можем использовать концепцию внешних эффектов для определения того, какие вопросы должны находиться в ведении местных органов власти, а какие – нет. Если вопрос затрагивает только подведомственную территорию и не создает внешних эффектов для других административных единиц, он должен решаться на этом уровне. В противном случае для координации должен подключиться вышестоящий уровень власти. Например, если в городе строится начальная школа, рассчитанная только на местных учеников, то городские власти имеют полное право самостоятельно принимать все необходимые решения в пределах своей компетенции. Однако если предприятие, расположенное в одном городском округе, загрязняет территорию соседей (отрицательный внешний эффект), то к процессу принятия решений по организации очистных работ должны подключиться власти провинции. А если же загрязнение распространяется и на соседнюю провинцию, то может потребоваться участие центрального правительства.

Следовательно, географический размер административного района должен соответствовать масштабу, на который влияют решения его правительства. Если административная единица настолько мала, что по любым вопросам требуется межрегиональная координация и вмешательство вышестоящего уровня власти, то наличие в нем самостоятельной структуры управления теряет смысл. Есть и обратная закономерность – размер подведомственной территории сам по себе ограничивает масштаб влияния решений региональных властей и объем доступных им ресурсов.

Согласно классическим представлениям, основная функция государства состоит в предоставлении общественных благ и услуг (公共服务) – будь то оборона страны или устройство городского парка. В теории, чем больше людей пользуется услугой, тем она становится экономически эффективнее, поскольку затраты на создание и обслуживание распределяются между большим количеством пользователей. Это явление называется экономией от масштаба (规模经济). Однако в действительности большинство общественных объектов может обслуживать только ограниченное число людей. Хотя парк и является бесплатным, чрезмерное количество посетителей делает пребывание в нем некомфортным – качество услуги снижается или полностью утрачивается. Кроме того, одного, даже самого большого парка недостаточно для обслуживания всего города: жителям неудобно добираться до него издалека, поэтому парков должно быть несколько. Любой город разделен на районы, причем границы между ними связаны с возможным масштабом предоставляемых их властями общественных благ. С одной стороны, за счет эффекта экономии от масштаба может показаться, что чем крупнее административная единица, тем лучше. С другой стороны, размер администрируемой территории ограничивается затратами, которые люди готовы нести для получения услуг, и не может быть безграничным[12].

Эта логика кажется очевидной, но она действительно помогает понять многие проблемы, с которыми сталкивается правительство, – от небольших, таких как определение границ школьных округов, до вопросов национального масштаба. Еще в древности, если династия стремилась к расширению территории, император должен был учитывать пределы экспансии и задаваться вопросами: действительно ли увеличение территории всегда идет во благо? Не будет ли перенапряжена система управления? Удастся ли управлять отдаленными территориями?

В период правления императора У-ди династии Хань (141–87 гг. до н. э.) Китай находился на пике своего военного могущества и значительно расширил территорию благодаря завоеваниям. Однако эти достижения потребовали огромных ресурсов. Когда его сын, император Чжао-ди, взошел на престол, он организовал знаменитые интеллектуальные дебаты о государственной политике своего отца. Эти дебаты описаны в известном древнекитайском трактате «Спор о соли и железе» (盐铁论). Глава 16 этого произведения посвящена как раз территориальной экспансии. Противники расширения страны утверждали: «Можно сказать, что [государь] Цинь впал в крайность, когда он применял оружие; можно сказать, что Мэн Тянь [продвинулся] далеко, когда он расширял границы. Ныне [государь] шагнул за [Пограничную линию] укреплений Мэн Тяня, учредил округа и уезды в землях грабителей – презренных варваров; чем дальше простираются наши земли, тем больше изнуряется наш народ… Чжан Цянь установил отношения с отдаленными [землями, где] чуждые [нам обычаи], ввел [у нас в употребление] бесполезные [вещи из этих мест], запасы [государственных] сокровищницы и хранилищ потекли в государства периферии…» Другими словами, присоединение отдаленных территорий не оправдывает себя. Там нет пригодных для земледелия земель, а люди непокорны, поэтому управление на таком расстоянии будет сложным и затратным и нет смысла продолжать расширение империи в эти районы. Этот аргумент был настолько убедительным, что сложно было найти серьезные возражения, поэтому оппоненты прибегли к личным нападкам[13].

В рамках нашей теории им не следовало опускаться до оскорблений. Желающие привести доводы в пользу расширения вполне могли начать говорить об экономии от масштаба. К примеру, после завершения Войны за независимость США 13 победивших колоний (штатов) должны были решить, создавать ли им единое федеральное правительство или нет. Понятно, что многие были против: они только что с большими трудностями избавились от британских властей – и что, сразу создавать себе новых? Для того чтобы убедить жителей в пользе федерального правительства, было написано много различных статей, из которых потом составлен сборник «Записки федералиста» – национальная американская классика. Среди них есть эссе 13 за авторством Александра Гамильтона, в котором он доказывает, что федеральное правительство выгоднее, чем 13 маленьких правительств, опираясь именно на аргумент экономии от масштаба[14].

Потенциальный пространственный охват общественными благами и услугами также зависит от имеющейся инфраструктуры и технологий. Например, когда речь идет об организации общенационального новостного телевещания, необходимо учитывать, есть ли у каждой семьи телевизор или доступ в интернет? Все ли слушатели понимают на слух путунхуа (стандартный китайский язык)? Поймут ли содержание люди без образования? Важную роль в этом смысле играют материально-технические и социально-культурные условия. Характерный пример этого можно найти в истории династии Цинь (221–206 гг. до н. э.). После объединения страны император первым делом приступил к стандартизации технических и культурных норм по всему Китаю, включая установление единой ширины колесничной колеи, денежной единицы, системы мер и весов, а также унифицированной письменности. Это позволило населению взаимодействовать более эффективно, а государству – выиграть от экономии от масштаба при предоставлении общественных благ и услуг.

Концепции экономии от масштаба и пространственного охвата помогают понять принципы разделения обязанностей по предоставлению общественных благ между центром и регионами в Китае. Например, расходы на оборону в основном несет центральное правительство, так как вооруженные силы защищают все население и все административные единицы. Начальное и среднее образование, напротив, зависит от учителей и объектов инфраструктуры, которые могут обслуживать только окрестное население. Экономия от масштаба здесь ограничена, поэтому расходы на зарплаты учителей и обслуживание школьных зданий естественным образом ложатся на плечи регионов.

Но вот содержание учебников – это другое дело. Оно не зависит от расстояний и имеет значительные внешние эффекты. Когда все жители страны могут цитировать или хотя бы знакомы с произведениями знаменитых поэтов Ду Фу и Ли Бо, историка Сыма Цяня и других великих деятелей прошлого, это не просто вопрос высокого уровня образования. Это еще и помогает гражданам более успешно коммуницировать друг с другом и создает базу для формирования единого мировоззрения, что повышает взаимное доверие и способствует нахождению компромиссов. Поэтому текущие расходы на школьное образование находятся в компетенции местных властей, а вот содержание учебников – дело центрального правительства, и китайское министерство образования направляет на это много ресурсов. К примеру, в конце 2019 года как раз было принято постановление, нацеленное на усиление единообразия преподавания в младшей и средней школе таких важнейших предметов, как политическое мышление (мораль и право), родная история и китайский язык.

Тогда может возникнуть закономерный вопрос: раз содержание и объем общественных благ и услуг, предоставляемых региональными правительствами по всей стране, одинаковы да и уровень инфраструктуры существенно не отличается, означает ли это, что все административные единицы должны быть примерно одного размера? Разумеется, нет.

Первый важный фактор – это плотность населения. Обширная территория Китая заселена крайне неравномерно. Если соединить воображаемой прямой линией Хэйхэ в северо-восточной провинции Хэйлунцзян и Тэнчун в юго-западной провинции Юньнань, то выяснится, что к востоку будет расположено 43 % территории Китая и 94 % населения, в то время как к западу – 57 % территории, но лишь 6 % жителей[15]. Плотность населения в западной части Китая существенно ниже, поэтому площадь административных единиц значительно больше. Неслучайно четыре крупнейших по площади китайских региона – Синьцзян, Внутренняя Монголия, Цинхай и Тибет – расположены на западе и занимают около половины всей территории страны. Некоторые расположенные в Синьцзяне административные единицы превосходят по площади целые провинции, хотя их население меньше, чем в некоторых восточных уездах[16].

Метод установления административных границ в зависимости от плотности населения абсолютно естественен. Предоставление общественных благ и услуг – дело затратное, а крупное население обеспечивает как более высокие бюджетные доходы, так и серьезную экономию от масштаба. В густонаселенной местности получить необходимую экономию можно за счет обслуживания территории в относительно небольшом радиусе. В малонаселенных же районах для того же самого эффекта подведомственная территория должна быть значительно больше. Закономерность между оптимальным размером административной единицы и плотностью населения утвердилась в Китае еще в эпоху династий Цинь и Хань (221 г. до н. э. – 220 г. н. э.). Известна строчка из древнекитайского трактата «Хань шу» («История Хань»): «[Устанавливай] уезды размером в сто ли. Там, где населено густо, – уменьшай, где редко – делай больше» (县大率方百里, 其民稠则减, 稀则旷). Иными словами, при повышении плотности населения размер административных единиц должен уменьшаться, а их количество – увеличиваться.

В древности, когда центр хозяйственной активности и, соответственно, населения Китая переместился с севера на юг, старое представление о густонаселенном севере и малонаселенном юге полностью изменилось. Показательным примером служит провинция Цзянси: если во времена Западной Хань (206 г. до н. э. – 6 г. н. э.) она была разделена лишь на 19 уездов, то в период династии Тан (618–907 гг.) их число возросло до 34, Южной Сун (1127–1279 гг.) – до 68, ведь в те годы Цзянси стала крупным сельскохозяйственным регионом. В период правления последней императорской династии Цин (1636–1912 гг.) количество уездов в Цзянси увеличилось до 81[17].

Второй важный фактор – это географические условия. В древности транспорт был слабо развит, поэтому преграды в виде рек или горных хребтов часто становились естественными границами административных районов. Запись о таком принципе установления административных границ мы находим в древнекитайском трактате «Синь Тан шу» («Новая история Тан»): «В первый год правления второго императора династии Тан начато было объединение провинций, установлено по форме вдоль рек и гор, разделена Поднебесная на десять дао» (太宗元年, 始命 并省, 又因山川形便, 分天下为十道). Границы упомянутых десяти дао по большей части прошли по естественным рубежам: рекам Хуанхэ и Янцзы, а также горному хребту Циньлин. К концу династии Тан это переросло в систему 40 фанчжэней (方镇), также разграниченных природными барьерами. Например, установленная тогда граница между провинциями Цзянси и Хунань по горному хребту Лосяо сохраняется и по сей день. В силу исторических причин многие границы между провинциями до сих пор проходят по природным преградам. Помимо очевидного примера с островной провинцией Хайнань, при взгляде на карту можно заметить, как Хуанхэ разделяет провинции Шаньси и Шэньси, а Янцзы – Сычуань, Юньнань и Тибет; горы Ушань служат границей Чунцина и Хубэя, а Линьнаньский хребет с севера ограничивает пределы Гуандун и Гуанси.

Третий важный фактор – это языковые и культурные различия. Сам китайский язык, помимо своей общеупотребительной стандартной версии (путунхуа), включает в себя множество диалектов, между которыми существуют значительные различия. Языки же многочисленных национальных меньшинств Китая в принципе не имеют ничего общего с китайским. Управление и обслуживание населения на нескольких языках одновременно существенно повышает затраты и уменьшает возможную экономию от масштаба, влияя тем самым на размеры административных единиц. Естественно, языковые различия по своему происхождению тесно связаны с вышеупомянутыми географическими факторами. Само возникновение диалектов в основном обусловлено естественными преградами между народами – реками или горами, которые ограничивали общение в древности. Эта закономерность наблюдается во всем мире: в странах с сильно расчлененным рельефом языковая ситуация почти всегда сложнее, чем в равнинных[18].

Языковые различия влияют на прохождение границ как провинций, так и нижестоящих административных единиц – городских округов и уездов. Так, восточнокитайская провинция Чжэцзян известна своим сложным диалектом у (吴语), который, однако, существенно различается в разных ее частях. Его распространение тесно коррелирует с административным делением: территории городских округов Тайчжоу, Вэньчжоу и Цзиньхуа в целом соответствуют границам распространения тайчжоуской (台州片), оуцзянской (瓯江片) и учжоуской (婺州片) вариаций этого диалекта. Культурно-языковые особенности прослеживаются и в административном делении некоторых городских округов. К примеру, в составе городского округа Ханчжоу имеются два сельских уезда – Чуньань и Цзяньдэ, для жителей которых родным является аньхойский диалект (徽语). При этом для остальных жителей Ханчжоу, включая жителей непосредственно мегаполиса, родным является вышеупомянутый диалект у – а если точнее, его тайхуская вариация (太湖片). Интересующиеся могут сопоставить карты административных границ с «Лингвистическим атласом Китая» и увидеть эти и многие другие замечательные совпадения.

Учет этих трех главных факторов (плотность населения, рельеф и культурно-лингвистическая ситуация) объясняет многие административные решения. Например, концентрация населения вокруг определенных населенных пунктов и сопутствующий рост экономической активности часто требуют межрегиональной координации. Некоторые из таких механизмов в итоге выходят на общегосударственный уровень, как, например, интеграция дельты реки Янцзы (вокруг Шанхая), создание южнокитайского Большого залива (в составе части Гуандуна, Гонконга и Макао) и слияние Пекина, Тяньцзиня и провинции Хэбэй в Столичный макрорегион. Другой пример – создание современной инфраструктуры и повышение транспортной связности территорий позволяет упрощать административное деление, объединяя регионы там, где раньше это было затруднительно. Кроме того, понимание масштаба диалектных и культурных различий в Китае помогает осознать степень важности продвижения на национальном уровне общего для всех языка – путунхуа, а также единого подхода к преподаванию истории и культуры.

Разумеется, три вышеперечисленных фактора представляют собой лишь базу для понимания административного деления и не могут охватить все возможные ситуации. Нужно учитывать влияние других факторов. Во-первых, население может легко перемещаться, и его плотность может быстро поменяться, однако административные границы значительно более консервативны, их изменение требует гораздо большего времени. Под влиянием притока жителей власти могут преобразовать сельские уезды в городские. Однако обратных случаев изменения административных изменений там, откуда люди уезжают, обычно не наблюдается. Миграционно-отрицательные уезды обычно не упраздняют, но могут, например, для сокращения расходов административно объединить некоторые учреждения (например, сельские школы).

Во-вторых, помимо следования вдоль форм рельефа и водотоков, границы могут быть проведены и на других основаниях. В китайском административно-территориальном делении с древности также используется и другой принцип – «сомкнутых зубов» (犬牙交错), согласно которому границы должны делить компактную территорию на несколько частей, чтобы не допустить ее обособления и роста самостоятельных сил. Наиболее показательный, однако не слишком успешный пример этого подхода – династия Юань (1271–1368 гг.), монгольские правители которой разделили свои владения на огромные провинции без всякого учета конфигурации рельефа.

В-третьих, административные границы могут разделять территории с общими диалектами и культурой. Например, обширная территория, жители которой говорят на диалекте хакка (客家话), в настоящее время разделена между провинциями Гуандун, Цзянси и Фуцзянь. Другой яркий пример – провинция Цзянсу. Расположенные в ее южной части наиболее экономически развитые города Сучжоу, Уси и Чанчжоу говорят на том же диалекте у, что и соседняя с ними провинция Чжэцзян. При этом вся северная часть Цзянсу говорит на цзянхуайской вариации путунхуа (江淮官话), которая значительно ближе к стандартному северному произношению.

Для Китая характерно такое интересное явление: районы, расположенные на стыках административных единиц, как правило, отстают в развитии. Это особенно заметно на стыках границ между провинциями. Так, по статистике, внутри Китая сейчас имеется 66 участков внутренних сухопутных границ между провинциями общей протяженностью 52 тыс. км. Суммарная площадь территорий, попадающих внутрь 30-километровой полосы вдоль них (по 15 км в каждую сторону), составляет 1,6 млн км² – это одна шестая часть страны. Однако в 2012 году именно в этой полосе располагалась половина из правительственного перечня 592 наиболее бедных уездов Китая. Эти цифры наглядно демонстрируют, что уровень бедности вдоль административных границ провинций значительно выше, чем в расположенных в их внутренних частях[19].

Феномен отставания в развитии и формирования «медвежьих углов» (по-китайски они называются 三不管地带, то есть не интересные ни центральному, ни провинциальному, ни низовому руководству) также может быть объяснен с помощью концепций экономии от масштаба и охвата общественными услугами. Во-первых, политическим и экономическим ядром каждой провинции обычно служит ее административный центр. Именно в нем наблюдается наибольшая плотность населения и максимальная экономия от масштаба. Однако административные центры провинций редко располагаются вблизи их границ (исключения составляют Нанкин в провинции Цзянсу и Синин в провинции Цинхай). Транспортная удаленность приграничных районов от центра провинции, конечно, ограничивает их доступ к общественным благам и услугам.

Во-вторых, как было показано выше, конфигурация границ административных единиц связана с рельефом местности. В результате многие приграничные уезды расположены в горных частях, где средний уклон территории на 35 % выше, чем в неприграничных уездах. Это также препятствует экономическому развитию. Характерными примерами служат горы Тайханшань на границе провинций Шаньси и Хубэй, горы Уишань на границе Цзянси и Фуцзянь и горы Дабешань между провинциями Аньхой, Хубэй и Хунань.

В-третьих, хотя границы провинций в целом и соответствуют культурно-лингвистическим ареалам, это соответствие не является полным. Доминирующая в определенной провинции культура обычно сконцентрирована вокруг административного центра, тогда как в периферийных районах могут быть распространены совсем другие диалекты и языки. Например, родной язык китайцев-хакка, проживающих на стыке провинций Цзянси, Фуцзянь и Гуандун, имеет мало общего с доминирующими в этих провинциях диалектами гань (赣语), минь (闽语) и кантонским (粤语) соответственно. Похожая ситуация сложилась в провинции Аньхой. Жители ее северных районов говорят на среднеравнинном диалекте путунхуа (中原官话) и в этом смысле значительно ближе к населению соседних провинций Хэнань и Шаньдун, чем к носителям доминирующего в провинции цзянхуайского диалекта путунхуа. Когда периферийные территории вдобавок культурно и лингвистически отличаются от остальной части своей провинции, это едва ли хорошо для их экономического развития[20].

Примечательно, что те же самые проблемы существовали и в период Китайской Республики (1912–1949 гг.), благодаря чему подобные «медвежьи углы» стали благоприятной средой для революционной деятельности китайских коммунистов. Не случайно многие из известных каждому китайцу с детства «красных революционных баз» географически расположены на стыках провинций. Наиболее знаменитый укрепрайон Цзинганшань расположен в горах Лосяо на границе провинций Хунань и Цзянси. Другие революционные базы также находились на границах двух или нескольких провинций – наиболее известны из них участки на стыках провинций Шэньси, Ганьсу и Нинся (陕甘宁), Шаньси, Чахар и Хэбэй (晋察冀), Хубэй, Хэнань и Аньхой (鄂豫皖), а также Хунань, Хубэй и Цзянси (湘鄂赣). Широко известная серия сражений «Четыре перехода через Чишуй» во время Великого похода Красной армии произошла в 1935 году на одноименной реке, протекающей по границам провинций Сычуань, Гуйчжоу и Юньнань (川黔滇)[21].

С точки зрения концепции охвата общественными услугами главной проблемой территорий вдоль внутренних границ является нехватка инфраструктуры, в частности дорожной сети. Так, еще в 1980-х и 1990-х годах на границах между китайскими провинциями нередко встречались тупиковые дороги «в никуда». В 1992 году я проехал на автомобиле из Внутренней Монголии в Пекин через провинции Шаньси и Хэбэй. Хорошо помню, что трассы внутри провинций были неплохими, но при каждом приближении к границе провинции качество дорожного покрытия ухудшалось вплоть до того, что мне приходилось искать объездные пути. А в темное время суток в таких местах проезжающие могли запросто столкнуться с откровенными поборами со стороны местных рэкетиров.

Интересно, что, по данным исследований, этот «пограничный эффект» в дорожных сетях (меньшая плотность дорог и менее интенсивное движение) статистически наблюдался еще в 2012 году, хотя и не так выраженно, как за 20 лет до этого. Он сохраняется даже при исключении из рассмотрения таких факторов, как экономическое развитие, плотность населения и особенности рельефа – однако только для находящихся на балансе региона скоростных автострад (高速公路) и автодорог провинциального уровня (省道). В сетях же автодорог государственного уровня (国道), как и железнодорожных, относящихся к компетенции центрального правительства, такая закономерность не прослеживается[22]. Это яркое свидетельство того, что провинциальные правительства не стремятся направлять ограниченные ресурсы для развития своих периферийных районов. К счастью, благодаря стремительному экономическому развитию Китая и крупномасштабным инвестициям в инфраструктуру последних десятилетий сегодня этот «пограничный эффект» уже не является серьезной транспортной проблемой.

В районах вдоль внутренних административных границ наблюдаются и негативные экологические тенденции. Особенно актуально это в бассейнах крупных водных объектов, к берегам которых выходят сразу несколько регионов, – например, рек Хуайхэ и Хуанхэ или озера Тайху. Вообще, промышленное загрязнение окружающей среды само по себе представляет собой классический пример межрегиональных экстерналий. Только после того как в 2003 году центральное правительство выдвинуло концепцию научного развития и установило конкретные целевые показатели по снижению загрязнения воды в 10-м и 11-м пятилетних планах, качество воды в Китае начало улучшаться. Однако проблемы на границах провинций все еще полностью не решены. В некоторых провинциях «грязные» предприятия располагаются в ее периферийных частях вблизи крупного водотока таким образом, чтобы сбросы в основном уходили ниже по течению. Экологическая ситуация же в источнике загрязнения может даже демонстрировать улучшение[23].

Решение проблем нескольких регионов, вызванных подобными негативными экстерналиями, эффективнее всего доверить вышестоящему по отношению к ним уровню власти. Именно поэтому китайское правительство использует вертикально-горизонтальную, матричную организационную структуру, о которой мы говорили ранее. Когда возникает межрегиональная проблема, которую затруднительно решить горизонтальным взаимодействием, для нахождения решения необходимо вынести ее на более высокий административный уровень. С другой стороны, полномочия местных властей взялись у них не сами по себе, а были в какой-то момент делегированы им сверху. Однако какие полномочия делегировать, а какие нет, зависит в том числе и от наличия или отсутствия в этой сфере внешних эффектов. Это только в теории вышестоящий уровень власти готов вмешаться в любой вопрос, на практике же вероятность и степень вмешательства зависят в том числе и от наличия внешних эффектов, экономии от масштаба и межрайонной координации.

Из-за сохраняющегося в Китае регионального протекционизма, особенно заметного на рынках земельных и трудовых ресурсов, границы административных районов заметно влияют на экономическое развитие. Региональные квоты на различные типы землепользования (用地指标) и система постоянной регистрации жителей (户籍制度) во многом определяют коммерческий оборот земли и мобильность населения. В долгосрочной перспективе полное устранение этих барьеров возможно, но требует проведения более глубоких рыночных реформ. Однако в краткосрочной и среднесрочной перспективе более эффективного распределения ресурсов можно достичь и за счет других мер, включая изменение административно-территориального деления, расширение юрисдикции властей городских округов и создание интегрированных метрополитенских зон. Конфигурации многих нынешних административных единиц унаследованы еще с глубокой древности либо были созданы в период плановой экономики и уже не поспевают за современными темпами индустриализации и развития сферы услуг. Более того, учитывая размеры Китая, полная интеграция внутренних рынков факторов производства в масштабах всей страны неизбежно потребует значительного времени, и логично начать с интеграции на региональном уровне.

Базовой единицей региональной интеграции обычно являются городские округа, а главным направлением – интеграция городской и сельской местности. Это связано с тем, что по мере урбанизации увеличивается разрыв между городскими районами (основа хозяйства – промышленность) и сельскими уездами (в основном сельское хозяйство) по уровню получаемых общественных благ и услуг. От властей требуется согласовать между собой различные интересы и эффективно распорядиться ограниченными ресурсами. К решению этой задачи можно подойти с двух сторон. Первый вариант – усиление автономии властей сельских уездов и ослабление их связей с городскими районами. Этого можно достичь через расширение полномочий уездных властей (扩权强县), преобразование сельских уездов в городские уезды (撒县设市) или переподчинение уездов напрямую провинциальным властям (省直管县). Эти механизмы будут разобраны ниже, во второй главе.