Стимулирование труда в государственном секторе на примере муниципальных служащих сельской местности. Монография

1.1 Сущностные аспекты сельской местности в российском законодательстве

Система государственной службы тесно связана с территориальным принципом определения функциональных обязанностей и полномочий как государственных, так и муниципальных служащих. Несмотря на то, что государственные и муниципальных служащих образуют идентичную государственную систему, а кадровая политика в отношении них ограничивается в пределах государственного сектора, понятие территориальной принадлежности актуализирует в кадровой политике отдельные специфические направления и мероприятия.

Данные направления и мероприятия почти всегда учитывают территорию ведомства, благоустройством которой государственная или муниципальная организация занимается в течение всего периода своего функционирования. Применительно к государственным организациям, относящимся к сельской местности, следует отметить, что изначально государственная служба в таких ведомствах обладает характеристиками муниципальной службы. Для того, чтобы определить границы кадровой политики в отношении служащих муниципального уровня, необходимо раскрыть предметную сущность сельской местности.

Как показывает изучение законодательной базы, в Российской Федерации сельская местность может рассматриваться также как сельское поселение. В основном используется понятие сельской местности, а не сельского поселения, хотя существенные различия между данными понятиями отсутствуют.

Изначально в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ определено понятие сельского поселения как одного или нескольких населенных пунктов, которые объединены одной общей территорией [96]. В структурный состав упомянутого поселения могут входить деревни, поселки, станицы и другие виды населенных пунктов, имеющих характеристики сельской местности. Закон также определяет, что для сельского поселения характерно проведение выборов при активном участии населения, как это определено для городского поселения. В целом в правовом поле понятие поселения может относиться как к объединению сельских административных пунктов, так и к городу. При этом сельское поселение, как указано в рассматриваемом нормативном документе, является лишь административной единицей или территориальной составляющей муниципального района.

Вместе с тем следует отметить, – на основе структурной иерархии, определяемой для сельской местности и впоследствии муниципального района, также справедливо определить, что сельское поселение является структурной составляющей не только муниципального района, но и муниципального округа. В ряде случаев сельское поселение может рассматриваться как муниципальное образование, однако подобная характеризация территории уместна лишь тогда, когда подразумевается изучение вопроса, связанного с территориальным делением. К примеру, в правовом смысле корректно рассматривать сельское поселение как муниципальное образование, если речь идет о социально-экономическом развитии станиц или поселков. При этом подразумевается, что упомянутые поселки или станицы являются неотъемлемой частью сельского поселения как муниципального образования.

Вопрос о границах между поселениями представляет отдельную важность в государственной системе, так как объединение транспортных узлов, трудовые миграционные потоки и другие элементы связи между административными пунктами, принадлежащие разным видам поселений, образуют наименование территории иного порядка. Если ориентироваться на положения рассматриваемого нормативного документа, то вместе с сельским поселением зачастую формируется понятие межселенной территории. Данное понятие может иметь отношение к государственной и муниципальной службе, особенно если служащий курирует отраслевые вопросы, имеющие отношение к разным административным пунктам.

Закон определяет, что для межселенной территории характерно объединение поселений, как сельских, так и городских, в пределах одного муниципального района. Соответственно, отраслевой принцип несения государственной и муниципальной службы в сельской местности может предполагать, что служащий функционирует в пределах межселенной территории. Обозначенная ситуация означает, что понятие сельской местности в российском законодательстве и в контексте государственной и муниципальной службы, сопряжено с территориальным делением и предполагает различные правовые, экономические и общественные последствия в пределах функциональных обязанностей служащего.

Следует также отметить, что понятие сельского поселения аккумулирует два других понятия, а именно вопросы местного значения и идентичные вопросы межпоселенческого характера. Указанные понятия во многом характеризуют область деятельности государственных организаций, государственных и муниципальных служащих, а также оказывает влияние на конечных благополучателей общественных преобразований.

В целом понятие сельского поселения образует обособленную терминологию правовой направленности. К примеру, рассматриваемое понятие предполагает нормативную практику, относящуюся к установлению правил благоустройства сельской территории. Как на федеральном, так и на региональном уровне, Закон определяет также обязательность функционирования административного центра сельского поселения. При этом данный орган также подвержен соблюдению территориального принципа и предполагает идентичное функционирование на окружном, районном или городском уровне.

Важное замечание в приведенном документе состоит в том, что понятия местного и муниципального в правовом аспекте идентичны между собой. Кроме того, как указано в ст. 10 документа, границы сельского поселения определяются нормативным путем, что распространяется не только на социально-экономическую политику, но и трудовую деятельность государственного и муниципального служащего.

Для сельского поселения, как определено ст. 14, ключевыми вопросами и правовыми границами полномочий государственных организаций выступают:

– бюджетная политика на уровне сельского поселения;

– налоговая политика в отношении местных налогов и сборов;

– имущественные вопросы относительно территории сельского поселения;

– система жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) на уровне поселения;

– транспортная и инфраструктурная системы сельского поселения;

– социальная и культурная составляющие жизни местного населения.

Совокупность правовых полномочий, с которыми взаимодействуют государственные и муниципальные служащие на уровне сельской местности позволяет сформулировать вывод о том, что общественные преобразования в сельском поселении по территориальному принципу не означают каких-либо отраслевых ограничений. В данном случае подразумевается, что государственная система на уровне сельского поселения распространяется на вопросы в сфере местной экономики, социальной политики, экологии, ЖКХ и многих других направлений. Охват ключевых вопросов показывает, что кадровая политика среди служащих на уровне сельского поселения должна быть ориентирована не на территориальный аспект, а на компетентность сотрудников государственных организаций во всех отраслях, являющихся важными для экономики местности.

В другом нормативном документе, а именно в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 02.02.2015 г. №151-р, указывается, что сельское поселение, как и межселенная территория, в равной степени относятся к понятию сельской территории [78]. Для государственной и муниципальной службы это означает, что служащие, специализирующиеся на развитии сельской территории, особенно по отраслевому принципу, могут взаимодействовать в пределах отдельных населенных пунктов или нескольких муниципальных районов. При этом государственный и муниципальный служащий может специализироваться на развитии сельской территории в различных субъектах государства, что и прослеживается на примере архитектуры государственной службы, начиная с позиции вице-премьера и завершая позицией сельского старосты.

Государственная система устроена таким образом, что служащий за счет специализации в рамках развития сельской территории в действительности может не ограничиваться функционально одним сельским поселением, но охватывать социально-экономическое благополучие сельских поселений на уровне региона или государства в целом. Необходимо отметить, что фокус внимания деятельности государственного и муниципального служащего по отношению непосредственно к сельской местности предполагает иной подход, в рамках которого территориальные характеристики являются первичными.

Рассматриваемое Распоряжение Правительства Российской Федерации вводит понятие сельской местности, отличие от сельского поселения которого состоит в совокупности сельских населенных пунктов. Если в качестве сельского поселения может выступать, в том числе один сельский населенных пункт, то понятие сельской местности всегда предполагает их объединение. При этом понятие местности обретает географические характеристики, в то время как понятие поселения сопряжено с выборными процессами в органы местного самоуправления и соответствующим профильным законодательством.

Разделение понятий поселения и местности в Распоряжении Правительства Российской Федерации необходимо для того, чтобы обозначить существенные различия в экономическом развитии между абстрактным городом и селом. Правительство Российской Федерации определяет сельскую местность без учета существенных или принципиальных различий между поселком или хутором. Важность введения в правовой оборот понятия сельской местности состоит в том, что миграционные потоки, развитие инфраструктуры и иные элементы экономической жизни населения должны формироваться с идентичной скоростью вне зависимости от правовых характеристик поселений.

Для системы государственной службы приоритет Правительства Российской Федерации в отношении сельской местности означает, что подобными вопросами занимаются служащие на всех уровнях власти, а также служащие, относящиеся к сельской местности в соответствии с территориальной компетентностью. Практика такова, что территориальная и отраслевая компетентности в структуре сельского развития объединяются в единое целое, так как государственный или муниципальный служащий зачастую специализируется на определенном круге отраслевых вопросов, затрагивающих социально-экономическое положение жителей конкретизированной территории.

Если вернуться к Распоряжению Правительства Российской Федерации, то понятие сельской местности расширяется не только за счет системы самоуправления, но также благодаря сельскохозяйственному освоению земель, принадлежащих государству. Пространственное назначение сельской местности одновременно расширяет полномочия государственных и муниципальных служащих и стирает видимые границы между функциональностью служащего в соответствии с уровнем власти и специализацией.

Следует также отметить, что государство в рассматриваемом нормативном документе определяет источники функциональности государственных и муниципальных служащих в отношении сельской территории на примере сельской местности. Среди таких источников необходимо назвать нормативно-правовое поле и организационные подходы в структуре социально-экономического развития. Как и другие виды территорий, сельская местность предполагает аналогичную структуру государственной системы, в рамках которой осуществляет деятельность государственный или муниципальный служащий.

Согласно Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления (ОКАТО), сельские населенные пункты относятся к отдельному разделу по ряду причин [58]:

– для работников сельской местности определены отдельные фиксированные выплаты страховой части пенсионного обеспечения;

– некоторые части государственного регулирования при развитии сельской территории затрагивают отдельные критически важные направления национальной экономики, в том числе сельское хозяйство;

– рассматриваемый раздел оказывает существенное влияние на гарантии и преференции работников сельской местности;

– классификатор определяет исчерпывающий перечень административных пунктов сельской территории в контексте административно-территориального устройства.

Согласно Общероссийскому классификатору территорий муниципальных образований (ОКТМО), деятельность государственных организаций объединяется в муниципальные районы и городские округа [61]. При этом для государственного и муниципального служащего, а также для государственной системы в целом ОКТМО полезно конкретизированным определением территорий районов и принадлежащих данному району сельских поселений. Совокупность ОКАТО и ОКТМО демонстрирует строгую подчиненность и функциональную обязанность служащего, его принадлежность к той или иной территории. Характеризация сельской местности в рассматриваемых классификаторах формирует представление о том, что каждая территория административного значения подразделена и учтена государством, что создает прозрачные условия для осуществления централизованного управления государственной системой.

Для сельской местности данные классификаторы представляют важность по следующим дополнительным причинам:

– определение административные границы и правовые последствия для социально-экономического развития отдельного сельского поселения;

– упорядочивание бюджетные и иные финансовые потоки в соответствии с социальной иерархией регулируемых социальных задач;

– создание система управления экономикой на уровне возможности оценки текущей ситуации на местах и применения прогностического подхода;

– создание административные ресурсы и необходимые условия для регулирования процессов, присущих городской или сельской местности;

– обеспечение необходимого разделения между экономическими и общественными процессами, характерными для сельской местности и города, с точки зрения их потенциала и социального значения;

– своевременное реагирование государственной системы на изменения в нормативно-административном делении территории.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 31.05.2019 г. №696 сельская местность упоминается как территория, обладающая определенными географическими признаками [67]. В дополнение к ранее упомянутому Распоряжению в рассматриваемом нормативном документе расширяется понятие сельской местности также за счет системы жизни, включающей следующие параметры:

– демографические характеристики населения;

– специфика миграционных потоков;

– социально-экономические показатели;

– специфика развития местной экономики и инфраструктуры;

– отнесение к понятию сельской местности приближенных к городскому типу территорий.

Указанная совокупность характеристик позволяет сформулировать определение сельской местности, в восприятии государственной системы. Под сельской местностью государство понимает такую географическую локацию, которая определена конкретизированной территорией и отличается характерными признаками социально-экономического и демографического развития сельской территории.

Непосредственно для государственной и муниципальной службы усилия государства в сфере развития сельской территории сопровождаются специализированными мероприятиями, которые могут затрагивать социально-экономическое положение работников ведомственных организаций. К примеру, в рамках Распоряжения Правительства Российской Федерации от 04.12.2024 г. №3535-р (на поддержку льготных программ) служащие, как и другие жители сельских территорий, вправе рассчитывать на получение субсидии в рамках льготного ипотечного кредитования [54]. Данная мера особенно актуальна для таких служащих, которые планируют осуществить профессиональную деятельность на сельской территории в течение продолжительного времени. Документ ориентируется на понятие сельской местности, характеристики которого определены в Постановлении №696 Правительства Российской Федерации от 31.05.2019 г.

В другом Распоряжении Правительства Российской Федерации от 21.07.2024 г. №2014-р для служащих, как и для других специалистов, которые направляются в сельскую местность в целях осуществления профессиональной деятельности, предполагается построить арендное жилье [71]. Следует обратить внимание, что данная мера определена в соответствии с ОКТМО в отношении конкретизированного перечня субъектов государства. Обозначенный контекст определяет сельскую местность как территорию, относящуюся к региону. В то время как регион выступает локацией реализации государственной задачи по стимулированию труда специалистов. Таким образом, понимание государством сельской местности носит конкретизированный административный характер, так как экономическая инфраструктура выступает предметом планирования и прогнозирования развития территории в целом, к примеру, путем поддержки специалистов.

В трудовом законодательстве по объективным причинам отсутствует понятие сельской местности [105]. Однако некоторые признаки определения категории гарантий и преференций для работников все же указывают на дополнительные характеристики рассматриваемой территории. Как правопреемник СССР и РСФСР, Российская Федерация актуализировала ряд нормативных документов, которые имеют юридическую силу в настоящее время. К таким документам относится Постановление Верховного Совета РСФСР от 01.11.1990 г. №298/3-I, в котором гарантируются некоторые преференции для женщин, осуществляющих деятельность в сельской местности [65]. Указанные преференции в равной степени относятся к государственным и муниципальным служащим из числа женщин.

В научной среде к понятию сельской местности прослеживается неоднозначное отношение. К примеру, С. В. Образцова при исследовании сельских поселений как разновидности сельской местности указывает, что такие территории составляют более 80% от общего числа существующих на территории государства муниципальных образований [59]. Среди направлений дифференциации сельской местности автор выделяет экономические, территориальные и организационные параметры. Ключевой аспект государственного управления в отношении сельской местности, по утверждению С. В. Образцовой, базируется на объеме полномочий, которым обладает государственная структура на сельской территории. Статус сельской местности изначально определяется по территориальному принципу и на основе установления границ. Автор напоминает, что под понятие сельского поселения как разновидности сельской местности попадают определенные локации с установленной численностью населения и его плотностью.

Немаловажный аспект, на который обращает внимание упомянутый автор, – пешая доступность от сельского поселения до административного центра во временном интервале. Таким образом, сельское поселение как местность может характеризоваться при условии, если пешая доступность от населенных пунктов до административного центра и обратно исчисляется одним рабочим днем. Демографический аспект оказывает влияние на территориальные границы сельской территории и лишь затем – определяет социально-экономические и правовые последствия.

Как отмечает консультант Комитета по законности, вопросам власти и общественных связей Московской областной Думы О. В. Гришина, в законодательстве отсутствует понятие границы муниципального образования, однако многие административные и правовые компоненты исходят из черты городских и сельских поселений. Обозначенный термин, как отмечает автор, не только определяет границы территориальных земель внутри государства, но также их категории, что представляет важность для градостроительной и иной документации. При этом граница муниципального образования на примере законодательства Московской области определяется по границам всех земельных участков, которые принадлежат в совокупности юридическим и физическим лицам.

Одной из предпосылок к определению важности границы муниципального образования О. В. Гришина определяет стоимость земли, которая стала характерна для территории в результате осуществляемых экономических процессов [20]. На примере Московской области представляется возможным отметить, что понятие сельской местности может характеризоваться дополнительными признаками или трансформироваться в иные территориальные разновидности в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Другой исследователь А. И. Пропищин указывает на то, что в качестве единицы административного деления согласно законодательству следует рассматривать муниципальное образование [75]. Исходя из логики данного автора, сельская местность законодательством исследуется как составляющая единицы. Если законодатель определяет сельскую местность в географическом контексте, то сельское поселение может рассматриваться в качестве сельского населенного пункта. А. И. Пропищин со ссылкой на Земельный Кодекс Российской Федерации обнаруживает, что понятие населенного пункта соответствует понятию поселения. При этом в качестве границ муниципального образования, как указывает автор, предусмотрена такая условная линия, которая включает исторически сложившиеся земли и прилегающие к ним территории общего пользования, представляющие важность для жителей определенного населенного пункта. Указанная точка зрения в действительности дополняет государственное понимание предметной сущности сельской местности.

Таким образом, для раскрытия правового и экономического поля функционирования служащих сельской местности необходимо выделить, что для такой территории в контексте государственной службы характерны следующие признаки:

– сельская местность может рассматриваться как сельское поселение, однако с функциональной стороны кадровой службы государственного сектора такая местность представляет собой расширенное понятие;

– существует территориальное разделение, в рамках которого сельская местность выступает составляющей муниципального образования и лишь посредством него может рассматриваться как территориальная единица субъекта государства;

– служащий сельской местности может осуществить профессиональную деятельность, как на территории сельского поселения, так и межселенной территории;

– полномочия государственной структуры сельской местности охватывают бюджетные, налоговые, имущественные, транспортные, инфраструктурные, социальные, культурные и жилищно-коммунальные аспекты, относящиеся к конкретизированной территории;

– ориентация служащего на территориальный принцип сельской местности является первичным;

– понятие сельской местности относится к расширенным и в то же время законодательством рассматривается преимущественно как сельское поселение, так как такой подход позволяет регулировать социально-экономические вопросы одновременно на территории нескольких станиц, деревень, поселков и др.;

– государственные структуры применяют понятие сельской местности в контексте стремления сбалансировать благоприятные социально-экономические условия для всех сельских поселений;

– к определяющим характеристикам понятия сельской местности государство относит демографические, миграционные, социально-экономические, инфраструктурные и нормативно-административные;

– одним из существенных параметров сельской местности с точки зрения разновидностей сельского поселения и его принадлежности к муниципальному образованию выступают ее территориальные границы.

1.2. Правовые и научные подходы в определении понятия муниципальных служащих

Действующее законодательство определяет статус муниципального служащего в Федеральном Законе от 02.03.2007 г. №25-ФЗ в качестве государственного положения представителя органа муниципальной власти, действующего в рамках федерального, регионального и муниципального правового поля. Отличительными признаками муниципального служащего от государственного является лишь подчиненность сотрудника государственной организации муниципальным органам власти. При этом вознаграждение муниципального служащего осуществляется из средств местного бюджета.

Стоит отметить, что Закон разделяет между собой муниципальных служащих и служащих органов местного самоуправления. При этом муниципальный служащий действует на территории муниципального образования и зачастую тесно связан с социально-экономическим развитием сельских территорий. Несмотря на то, что основным работодателем является муниципальное образование, круг полномочий муниципального служащего может как затрагивать территорию района или сельских поселений, так и относиться к выполнению отраслевых задач, не связанных с развитием территории, но направленных на улучшение социальной жизни населения конкретизированных сельских поселений или городов.

Связь муниципального служащего с государственной гражданской службой определена ст. 5 рассматриваемого Закона и обеспечивается единством требований и ожиданий от квалификации и вклада служащего муниципальной организации. Общими для муниципальных и государственных служащих являются принцип обеспечения социальными гарантиями и пенсионное обеспечение. Развитие муниципальной службы строится на идентичных принципах учета стажа, как это принято для государственных служащих.

В ст. 6 Закона определена логика распределения должностей, относящихся к муниципальной службе. Таким образом, все муниципальные должности учтены в Уставе муниципального образования и закреплены не только правовыми актами, но также в региональном реестре муниципальной службы. Соответственно, создается ситуация, что в двух субъектах государства могут как совпадать, так и отличаться между собой должности муниципальной службы. Такая ситуация возможна на основании удовлетворения социально-экономических потребностей, существующих в регионе. Несмотря на заметную адаптацию муниципальных служащих под актуальные потребности региона и влияние данного процесса на наименование должностей муниципальной службы, действующее законодательство унифицирует все должности в соответствии с установленной классификацией.

Если рассматривать сущность классификации должностей муниципальной службы, представленной в ст. 8 Закона, то необходимо констатировать ожидания предсказуемой квалификации от муниципальных служащих. Их профессиональная биография формируется на основе перехода к более высокой ступени, характеризующей совокупность обновленных личных достижений на рабочем месте и опыта работы.

Среди квалификационных требований в отношении муниципальных служащих следует отметить наличие соответствующего профессионального образования и стажа работы. При этом профессиональное образование, как обозначено в ст. 9 Закона, по специализации должно совпадать с направлением предполагаемой профессиональной деятельности. Допустимо, чтобы муниципальный служащий обладал совокупностью подтвержденных знаний, которая позволяет ему качественно выполнить служебные обязанности. Относительно стажа правовая база муниципальной службы на примере рассматриваемой статьи определяет соответствие опыта работы требованиям к предполагаемой позиции. Обозначенный аспект указывает на такое обстоятельство, что муниципальным служащим может стать любой гражданин, который не имел отношение к муниципальной службе ранее, однако его профессиональный опыт и образование потенциально полезны для выполнения определенного перечня обязанностей.

Фактически образуются два пути становления муниципального служащего:

– повышение квалификации вне муниципальной службы;

– повышение квалификации внутри муниципальной системы.

На муниципальных служащих распространяются основные социальные гарантии и трудовые права, которые установлены как для государственных служащих, так и трудоустроенных граждан в целом. Отличительным обстоятельством для муниципального служащего выступают особенности работы с информацией профессионального назначения и определенными категориями личных сведений.

В Таблице 1 представлены полномочия и ограничения, установленные профильным законодательством для муниципальных служащих.

Таблица 1

Полномочия и ограничения муниципальных служащих на территории Российской Федерации

Как обозначено в Таблице 1, главным ресурсом муниципального служащего является информация, с которой он взаимодействует при выполнении служебных обязанностей. Муниципальный служащий должен относится к определенному органу муниципального уровня, что исключает его межсекторальную деятельность на возмездной основе. При этом сотрудник муниципальной организации может являться общественно-активным гражданином и по личным убеждениям и желанию принимать участие в социальных преобразованиях как волонтер.

Главным условием несения муниципальной службы выступает соблюдение правил осуществления профессиональной деятельности, которая направлена на выполнение органом муниципального уровня своих непосредственных функций.

В Федеральном Законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, а именно в ст. 2, определен перечень лиц, замещающих муниципальные должности. На Рисунке 1 представлен перечень лиц, профессиональная деятельность которых относится к муниципальной службе.

Рисунок 1 – Перечень лиц, замещающих муниципальную должность в Российской Федерации

На Рисунке 1 представлен исчерпывающий перечень избираемых лиц, которые осуществляют представительские или контрольные функции на муниципальном уровне. Отличительной особенностью муниципальных служащих в органах власти городского и сельского назначения является выполнение профессиональных обязанностей в структуре аппарата данных организаций на постоянной основе. Соответственно, следует различать муниципальных служащих, осуществляющих деятельность в качестве специалистов муниципальных организаций и муниципальных служащих, которые наделены полномочиями на основании проведения выборов или назначения.

Две обозначенные категории муниципальных служащих по роду деятельности могут быть связаны с развитием сельских территорий, что определяет их общность при обеспечении целостности и благополучия населения. Необходимо отметить, что вне зависимости от специфики выполняемых функций и роли лиц, замещающих муниципальную должность, происходит объединение уровня власти, в рамках которого они осуществляют свои функции. При этом сущность их деятельности заметно отличается. К муниципальным служащим принято относить сотрудников муниципальных организаций и специалистов органов местного самоуправления, за исключением таких сотрудников, которые выполняют лишь технические функции в структуре аппарата рассматриваемых организаций.

В целях обеспечения полной и объективной информации о сущности муниципального служащего необходимо дополнить рассматриваемое понятие результатами исследований в сфере государственного и муниципального управления. В частности, К. В. Спиридонов отмечает, что в отношении муниципальных служащих на региональном уровне могут устанавливаться дополнительные требования, влияющие на целостный портрет сотрудника муниципальной организации [87]. В настоящее время такой подход в большинстве субъектов государства не практикуется по причине достаточности установленных федеральным законодательством ожиданий квалификации муниципальных служащих.

В свою очередь, И. Ю. Андрюхина указывает на заметную ограниченность по срокам замещения муниципальной должности, что не характерно для большинства государственных служащих [1]. Таким образом, заключение на практике трудового договора с муниципальным служащим, в основном на один год, может стать препятствующим фактором для развития его профессиональной биографии. Подобная ситуация среди государственных служащих регионального и федерального уровня не прослеживается, за исключением особых условий проведения конкурсов и испытательного срока.

В научной работе О. Н. Монгуш и В. В. Белекпен указывается, что муниципальный служащий должен руководствоваться задачами и интересами муниципального образования [49]. Такой ракурс определяет круг профессиональных обязанностей, за рамки которых муниципальный служащий не может выходить на своем рабочем месте.

Исследователь М. П. Китов отмечает, что изначально муниципальный служащий является работником государственной организации, лишь впоследствии служащим в понимании выполняемой социальной миссии. Общественная ценность муниципального служащего, согласно автору, оказывает влияние на специфику стимулирования его труда [39].

Коллектив авторов в лице Э. Р. Дильманбетовой и В. А. Романова стремится рассматривать муниципальных служащих в качестве представителей более общей группы, а именно государственно-гражданских служащих [22]. Подобный подход позволяет унифицировать специфику несения государственной и муниципальной службы в структуре общей государственной системы. Однако А. У. Исхаков и А. А. Хизяпова, наоборот, считают, что муниципальные служащие являются отдельной категорией сотрудников государственных учреждений муниципального уровня. Их отличие от государственных служащих состоит в том, что должностные полномочия определяются уточненными законодательными требованиями [37].

При этом С. И. Мадьярова справедливо определяет роль муниципальных служащих в обеспечении благополучия государства посредством муниципальной службы [45]. Вне зависимости от специфики правовых оснований, определяемых для муниципальной службы отдельно, служащие муниципальных учреждений, как и государственные служащие, осуществляют профессиональную деятельность из соображений служения обществу.

Заслуживает внимания взгляд Е. А. Погребцовой, который расширяет понятие муниципальной службы в контексте государственного управления [63]. Соответственно, профессиональный портрет муниципальных служащих в зависимости от вида управления и функций муниципального органа власти может существенно отличаться. Объединяющим фактором среди муниципальных служащих выступает категория специалиста, в равной степени относящейся как к ряду сотрудников муниципальной организации, так и к руководству.

В свою очередь, С. К. Хаидов отмечает, что муниципальные служащие выполняют государственные задачи на местном уровне [98]. Данный аспект расширяет в отношении них понятие работника организации и специалиста. Согласно автору, муниципальный служащий является лицом, наделенным полномочиями урегулирования муниципальных задач и стабилизации социально-экономического развития территории. Авторы Э. Ю. Балаян и О. Л. Казанцева дополняют научную мысль С. К. Хаидова характеристикой муниципальных служащих как представителя публичной власти, максимально приближенного к населению конкретизированной территории [5].

Резюмируя научные взгляды, затрагивающие понятие муниципального служащего, необходимо определить следующее:

– перечень профессиональных обязанностей в каждом муниципальном образовании для муниципальных служащих может существенно отличаться;

– изначальные квалификационные позиции рассматриваемых сотрудников муниципальных органов власти преимущественно идентичны, что особенно характерно при их первичном приеме на замещение вакантной должности;

– несение муниципальной службы для сотрудника государственной организации может быть как долгосрочной, так и краткосрочной, что характерно для трудового договора, заключаемого сроком на один год;

– целенаправленность выполнения профессиональных обязанностей муниципальным служащим базируется на задачах конкретизированного муниципального образования;

– наиболее существенная по объективным причинам составляющая деятельности муниципального служащего всегда сопряжена с территориальным принципом;

– главная общность муниципальных служащих с государственными состоит в служении обществу и государству;

– на муниципальных служащих распространяется трансформация государственной системы по причине их тесной связи с категорией государственных гражданских служащих;

– предметная сущность муниципального служащего аккумулирует в себе понятие специалиста, работника, сотрудника организации, государственного гражданского служащего и представителя публичной власти.

Применительно к сельской местности необходимо отметить, что деятельность муниципального служащего распространяется на один или несколько сельских населенных пунктов. Такие авторы, как О. Ю. Горбова и Р. А. Родинова, отмечают, что деятельность муниципальных служащих на указанных территориях обозначена отраслевой проблемностью [19]. Зачастую муниципальные служащие в сельской местности урегулируют проблемы в отдельном направлении, являющемся для сельского поселения базовым.

На фоне решения проблем населения, как справедливо отмечает А. В. Нешатаев, муниципальные служащие занимаются развитием территорий [55]. Данному аспекту во многом способствует регулирование бюджетной системы и объем функциональных обязанностей, установленных законом для органов муниципального уровня.

В настоящее время на муниципальном уровне прослеживается ситуация, когда муниципальные служащие обладают значительным стажем по причине постоянного жительства в сельской местности. К примеру, М. В. Кинчагулова указывает на неизбежность формирования профессионального уровня среди муниципальных служащих в сельской местности, которая чаще сопряжена с практикой, нежели с организацией повышения квалификации [38]. Между тем, для развития территорий образовательная составляющая муниципальных служащих означает интенсивное развитие села.

Другие авторы, З. Р. Исламова и Л. З. Ардаширова, решением обозначенной ситуации называют повышение образовательного уровня муниципальных служащих на рабочем месте, так как непрерывность регулируемых задач предполагает, что такой служащий на постоянной основе тесно связан с конкретизированной сельской территорией [36].

Обобщая существующие подходы к муниципальным служащим в сельской местности, представляется возможным определить следующие грани их профессиональной деятельности:

– рассматриваемые служащие в сельской местности специализируются на отраслевом решении актуальных задач;

– развитие сельской территории усилиями муниципальных служащих осуществляется посредством решения проблем населения;

– действующее законодательство и специфика формирования бюджета всех уровней во многом определяет характер и сущность профессиональной деятельности каждого муниципального служащего в сельской местности;

– профессионализация муниципального служащего в сельской местности зачастую осуществляется посредством практического решения задач, в то время как образовательная составляющая может стать инструментом интенсификации, как социально-экономического благополучия территории, так и профессионального роста самих служащих;

– на данный момент времени повышение квалификации муниципальных служащих должно осуществляться без отрыва от выполнения ими отраслевых задач, так как одной из причин является ограниченное число сотрудников муниципальных организаций;

– лица, занимающие идентичные должности муниципальной службы в разных сельских поселениях одного муниципального образования, могут специализироваться на различных перечнях проблемных вопросов при обеспечении социально-экономического благополучия населения.

Таким образом, муниципальный служащий в сельской местности представляет собой такую категорию государственного гражданского служащего, функциональность которой может носить уникальный характер в зависимости от актуальных задач определенной территории.

1.3. Материальное и нематериальное стимулирование муниципальных служащих на примере российской практики

Вопросы материального и нематериального стимулирования муниципальных служащих представляют особый интерес среди экспертов в сфере государственного и муниципального управления, а также научного сообщества. Причина состоит в том, что многие программы по инициативе федеральных органов власти направлены либо на потенциальных государственных служащих, либо на повышение квалификации действующих сотрудников государственных организаций. Повышение квалификации, как и стимулирование труда муниципальных служащих предполагает такие усилия, которые учитывали бы узконаправленную специфику деятельности указанных работников государственных организаций. Подразумевается, что повышение квалификации выступает частью стимулирования труда, так как мотивационная составляющая включает качественные изменения личности муниципального служащего, которые оказывают влияние на его отношение к выполняемым профессиональным обязанностям.

Разделяют материальное и нематериальное стимулирование труда муниципальных служащих ввиду того, что обозначенные стороны работы с кадровым потенциалом организации муниципального уровня требуют разных усилий по своему содержанию и форме.

Материальное стимулирование предполагает проведение таких мероприятий, результатом которых выступают изменения финансового состояния и материального благополучия муниципального служащего в соответствии с гарантиями, установленными в действующем законодательстве. К примеру, Ю. Э. Сухоева отмечает, что материальной формой поощрения труда муниципальных служащих является расширенная система льгот и форм денежного содержания, гарантированная государством в случае наступления определенных событий или достижения значимых результатов. Автор добавляет, что материальное стимулирование в законодательстве обладает характеристиками многообразия, что наглядно указанием конкретных случаев и обстоятельств, при которых муниципальный служащий как представитель публичной власти вправе рассчитывать на материальную форму поощрения или поддержки [90].

Исследователи Е. В. Овчинникова и П. С. Бакшеев расширяют понятие материального стимулирования посредством обозначения основных видов поощрения [60]. К таким видам относятся выплаты единовременного денежного поощрения в связи с наступлением значимого для муниципального служащего события, в том числе выход на пенсию. Авторы справедливо отмечают, что государство стремится всесторонне подходить к материальному стимулированию, которое следует за служащим по мере достижения им профессиональных успехов и его результативности. В частности, присвоение служащему очередного классного чина предполагает, что данный сотрудник переходит к иной форме денежного содержания, зачастую указывающее на формирование ежемесячной надбавки. Особой формой материального стимулирования выступает уважение к условиям труда муниципального служащего. А именно, гарантированная ежемесячная надбавка за осуществление профессиональной деятельности в особых условиях.

В свою очередь, Н. А. Ткаченок напоминает, что система муниципальной службы в части материального стимулирования сопряжена с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2008 г. №922, в котором изложен порядок определения средней заработной платы [91]. Окладная и стимулирующая материальная часть вознаграждения муниципального служащего соответствует классификации оплаты труда в упомянутом документе. Таким образом, муниципальный служащий вправе рассчитывать на:

– должностной оклад по выслуге лет;

– ежемесячную надбавку за особые условия труда;

– ежемесячную надбавку за работу с информацией конфиденциального характера;

– денежное поощрение на ежемесячной основе;

– разовое денежное вознаграждение за выполнение сложной задачи;

– материальную помощь в случае наступления сложной жизненной ситуации;

– единовременную выплату при наступлении периода оплачиваемого отпуска.

Совокупность видов денежного поощрения показывает, что государство заинтересовано в заботе о муниципальных служащих из соображений глубокого понимания значимости их профессиональной деятельности при решении различных проблем на местах. Кроме того, разновидность материального поощрения предполагает, что функции муниципального служащего могут носить затруднительный характер из-за специфики регулируемых социальных и экономических задач.

По результатам проведенного исследования Р. В. Фаттахов и О. В. Пивоварова, в свою очередь, выявлены следующие характерные элементы материального стимулирования муниципальных служащих [94]:

– финансовая поддержка служащих тесно сопряжена с профессиональным стажем;

– государство в больше степени заинтересовано в обеспечении служащим качественного процесса социальных преобразований, выступающего ядром материального обеспечения усилий такого сотрудника;

– денежное содержание, особенно в части ежемесячных надбавок, фокусируется на единые для всех муниципальных служащих критерии качества выполняемой работы;

– государство преимущественно нацелено на достижении положительного эффекта от усилий муниципального служащего, на который направлена вся финансовая составляющая стимулирования труда сотрудников государственных организаций;

– постепенное стремление государственной системы к тесной связи между оценкой усилий муниципального служащего и качеством жизни местного населения;

– ориентация на квалификацию муниципальных служащих, формирование которой осуществляется преимущественно по проектному принципу и в дальнейшем обеспечивается регулярными денежными выплатами по факту развития профессиональной компетентности.

Исследователи Т. И. Буянова и А. О. Медведева добавляют, что формы материального поощрения в системе муниципальной службы группируются между собой [9]. К примеру, критерии квалификации работника, качество выполнения им профессиональных обязанностей и условия труда объединяются в понятие общего должностного оклада. При этом степень сложности выполняемой задачи, наличие для ее решения необходимой узконаправленной квалификации и факт фиксации особых условий труда, вызванных сложностью выполнения указанной задачи, в совокупности относятся к элементам компенсационных выплат. Наступление календарного события и поощрительной инициативы со стороны муниципальной организации образуют объем стимулирующих выплат. Таким образом, к материальному стимулированию труда относятся не все виды денежного поощрения муниципального служащего, а лишь такие выплаты, которые определяют наступление календарного события или достижение служащим нестандартного результата. При этом премии и иные поощрительные формы денежных выплат, установленных законодательством, также относятся к стимулирующим выплатам.

Авторы справедливо разделяют понятия денежного содержания муниципального служащего и стимулирования его труда. Изменения в структуре денежного содержания могут относиться к финансовой составляющей мотивации муниципального служащего, характеризующейся как опосредованная форма материального стимулирования. Прямое материальное стимулирование труда муниципального служащего не относится к классному чину или выполнению функциональных обязанностей в особых условиях, так как подобные компенсационные выплаты в законодательстве обозначены как необходимые и незыблемые гарантии условий труда.

Упомянутые авторы также справедливо разделяют между собой основную и дополнительную части денежных выплат по отношению к муниципальному служащему. В широком смысле получение служащим статусных элементов, в том числе почетного звания, относится к аспектам поощрения. Несмотря на то, что получение почетного звания не относится к прямым формам стимулирования труда, учет такого события может характеризоваться в структуре стимулирующих выплат как значимое событие.

Нематериальное стимулирование подразумевает проведение мероприятий, результатом которых выступает изменение отношения муниципального служащего к выполняемым профессиональным обязанностям. Как отмечает М. А. Суханова, нематериальное стимулирование зачастую сопряжено с понятием мотивации, отвечающей за формирование внутреннего желания сотрудника достигнуть качественных изменений [89]. Как правило, мероприятия в рамках такого стимулирования затрагивают изменения в трудовом поведении. Обозначенные усилия со стороны кадровых служб сориентированы в основном на поощрение сотрудника в отношении достигнутых результатов и увеличении его значимости в восприятии как муниципальной организации, так и общественности.

Нематериальное стимулирование также направлено на усиление существующей в служащем системы ценностей, которая проявляется в процессе его самореализации, изменении статуса или в ходе профессионального развития. В частности, М. А. Суханова указывает, что нематериальной формой стимулирования труда может стать объявление благодарности, награждение почетной грамотой, любая иная форма признания результатов муниципального служащего. В настоящее время отношение к такому стимулированию муниципальных служащих становится более системным, так как данная часть кадровой политики зачастую реализуется при помощи целенаправленных программ.

В своей научной работе Т. Г. Борисова и К. К. Аведян нематериальное стимулирование характеризуют как неденежное вознаграждение. Сущность подобной характеризации состоит в том, что муниципальный служащий получает определенные преимущества в результате участия в мероприятиях кадровой политики, и форма блага подлежит дальнейшей трансформации в процессе профессионального развития [8]. Авторы в качестве такого вознаграждения называют социальные проекты корпоративного значения, что для муниципальной организации может означать участие сотрудников в общественно-полезной или профессионально-полезной проектной деятельности.

Исследователи Н. В. Коретников и Т. Н. Субботина отмечают, что системное нематериальное стимулирование отличается в системе муниципальной службы характеристиками регулярности [41]. Муниципальная организация организует в соответствии с действующим законодательством профессиональное обучение служащих, элементы организационной культуры, возможности для удовлетворения потребностей социального назначения, предполагаемыми результатами проведения указанных мероприятий являются:

– повышение компетентности муниципальных служащих, которая упрощает выполнения ими профессиональных обязанностей;

– формирование тесной коммуникации и взаимовыручки между муниципальными служащими, необходимых для преодоления вызовов и решения сложных социально-экономических задач;

– повышение мотивации в структуре личности муниципального служащего, которая впоследствии перенаправляется в формирование внутреннего желания выполнять работу лучше, интенсивнее и качественнее.

Коллектив авторов в лице Н. М. Сладкова, Е. В. Вашаломидзе, О. А. Воскресенской отмечает, что в настоящее время наиболее распространенной формой нематериального стимулирования в системе муниципальной службы являются профессиональные конкурсы [82]. Сущность подобных конкурсов состоит в определении среди служащих выраженной компетентности при разборе ситуации или демонстрации необходимых областей знаний. Конечная цель профессиональных конкурсов состоит в выделении служащих, обладающих специальными компетенциями. Несмотря на то, что подобные конкурсы не входят в обязательную часть нематериального стимулирования государственного управления, перспективность их подтверждается возможностью отбора лучших муниципальных служащих в регионах и целесообразностью поддержки при построении интенсивной профессиональной биографии.

В свою очередь, А. С. Золотухина и Е. Н. Пясецкая выделяют похвалу со стороны руководителя муниципальной организации как наиболее востребованную и эффективную форму нематериального стимулирования. Авторы считают, что похвала способствует интенсивному достижению ожидаемого результата, обеспечивает необходимое качество выполняемой муниципальным служащим работы и фиксирует в сознании работника факт признания его коллективной значимости [32]. Подобная форма публичного поощрения способна развить в муниципальном служащем повышенную степень ответственности и может стать своеобразным инструментом ориентации служащего на положительный результат. Таким образом, работник муниципальной организации находится в состоянии непрерывного обучения ожидаемой формы трудового поведения.

Стоит отметить, что некоторые представители научного сообщества склонны рассматривать нематериальную часть стимулирования труда муниципальных служащих не в контексте мероприятий, а посредством используемого инструментария. В частности, И. Д. Веас считает, что применяемые технологии формирования кадрового состава в системе муниципальной службы должны оцениваться как подход к нематериальному стимулированию труда рассматриваемых сотрудников организаций [15]. Выделение наиболее способных и компетентных служащих для развития профессиональной биографии в интенсивном порядке предполагает формирование определенных поведенческих реакций. Именно технологии позволяют развить корпоративную культуру, при которой на рабочем месте наиболее комфортно себя чувствуют такие муниципальные служащие, способные решить заданный перечень социальных задач. Применение технологий отбора наиболее профессионально пригодных служащих постепенно приводит к тому, что в муниципальной организации все сотрудники в компетентностном отношении подходят для выполнения актуальных задач и наиболее гармонично взаимодействуют друг с другом на постоянной основе.

В некотором смысле мысль предыдущего автора развивает исследователь Т. А. Шабалина, которая рассматривает контекст нематериального стимулирования труда с точки зрения потребностей муниципальной организации [102]. Таким образом, формой нематериального поощрения выступает планирование кадровой службой профессионального пути муниципального служащего и формирование в структуре его личности необходимого объема профессиональных качеств.

Обозначенное Т. А. Шабалиной планирование профессионального пути встраивается в государственную систему, о которой упоминает Ю. Н. Пшеничный [76]. Под такой системой подразумевается реестр муниципальной службы, в котором содержится информация о профессиональном развитии сотрудника муниципальной организации. Системный подход помогает определить в индивидуальном порядке, какому муниципальному служащему необходимо пройти дополнительное обучение или представить к государственной награде за неоднократное достижение выдающихся результатов.

В Таблице 2 представлены отличительные подходы к материальному и нематериальному стимулированию муниципальных служащих.

Таблица 2

Отличительные подходы к материальному и нематериальному стимулированию муниципальных служащих

Применительно к муниципальным служащим сельской местности, представленные в Таблице 2 подходы к материальному и нематериальному стимулированию труда могут означать следующее:

– главной характеристикой мотивации труда рассматриваемых служащих является стабилизация денежного содержания установленное и гарантированное законодательством;

– на муниципальных служащих сельской местности распространяется важность мотивационной составляющей и совпадение личной системы ценностей с потребностями местного населения;

– почти всегда в отношении муниципальных служащих учитываются ежемесячные надбавки за особые условия труда и в случае внешних вызовов подобные надбавки подлежат увеличению;

– значимость профессиональной деятельности муниципального служащего подтверждается всеми уровнями власти, научным сообществом и реализуемыми в их поддержку специализированными программами профессионального развития;

– учитывая обстоятельство, при котором многие муниципальные служащие продолжительное время осуществляют деятельность в идентичных условиях, общая сумма денежного содержания и компенсационных выплат зачастую стабильна, однако стимулирующие выплаты зависят от наступления определенных событий;

– однократные формы нематериального поощрения муниципальных служащих объективно реализуются чаще, чем системные ввиду специфики муниципальной службы на сельской территории;

– в целом сельская территория относится к особым видам территорий государства и традиционно предполагает расширенную систему разнообразной материальной поддержки муниципальных служащих не только как работников организации, но также как сельских жителей;

– научное сообщество едино во мнении о том, что муниципальные служащие нуждаются в непрерывной образовательной поддержке и при этом вынуждены осуществлять профессиональную деятельность на непрерывной основе непосредственно на рабочем месте;

– современная система материального стимулирования в действующем законодательстве в отношении муниципальных служащих представляет собой расширенный конгломерат финансовой поддержки, учитывающей постоянные и время от времени возникающие нестандартные условия труда;

– исследования различных авторов показывают целесообразность нематериального стимулирования муниципальных служащих путем развития в них определенных узконаправленных компетенций для достижения интенсивных положительных результатов;

– механизмы формирования корпоративной культуры в системе муниципальной службы заслуживают отдельного внимания со стороны научного сообщества и адаптации предлагаемых решений на практике;

– действующее законодательство позволяет эффективно планировать профессиональный путь муниципального служащего сельской местности, что способствует интенсификации развития территории.

2.1. Стимулирование труда муниципальных служащих на федеральном уровне

Муниципальная служба, как и государственная, определяется законодательной иерархией, которая обеспечивает защиту прав и преференций служащих на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Экономические механизмы в нормативной плоскости на каждом уровне власти конкретизируются и уточняются, что согласуется с подчиненностью правовых актов. На федеральном уровне экономические аспекты муниципальной службы обозначены в федеральных законах, основным из которых выступает Федеральный закон от 02.03.2007 г. №25-ФЗ [95].

В ст. 2 упомянутого документа выделяется ключевая роль трудового договора (контракта), в котором всегда указываются все экономические аспекты материального обеспечения служащих. Работники муниципальных организаций защищены законом, что предполагает гарантию обязательных, компенсационных и стимулирующих выплат, совокупность которых возможно характеризовать как существенный фактор формирования мотивационной составляющей. Трудовой договор (контракт) является юридическим основанием для развития экономических процессов, связанных с профессиональной биографией муниципального служащего. Каждый сотрудник муниципальной организации осведомлен об основаниях и случаях, при которых осуществляются те или иные выплаты, а также какие экономические гарантии должны быть осуществлены, если, к примеру, наступила трудная жизненная ситуация или предстоит переезд в связи с выполнением должностных обязанностей на другой территории.

В ст. 3 документа указывается, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства. Это значит, что сотрудник муниципальной организации может рассчитывать на дополнительную защиту своих экономических прав и интересов, к примеру, при прохождении испытательного срока или выплат в случае наступления временной нетрудоспособности. Следует также отметить, что совокупность рассматриваемого Закона и трудового законодательства образует особенности несения муниципальной службы, о которых дополнительно упоминается в ст. 3. Данные особенности определяют важность ориентации на Закон при использовании каких-либо норм трудового законодательства, так как муниципальный служащий обладает статусом, отличным от статуса работника в стандартной коммерческой организации.

Ключевыми ориентирами реализации экономических механизмов, согласно ст. 5 Закона, выступают:

– стаж муниципальной службы;

– условия труда;

– социальные гарантии, которые распространяются на семьи сотрудников таких учреждений.

Стаж определяет размер ряда обязательных и стимулирующих выплат и является своеобразным нормативным фундаментом для определения материального обеспечения муниципального служащего в настоящем и будущем, под которым подразумевается пенсионное обеспечение. Не всегда профессиональная биография служащего складывается по линейному и предсказуемому принципу, так как многое в его карьере зависит от личных потребностей, видения собственной профессионализации, способностей, возможностей и многих других факторов, на которые муниципальный служащий может и не может влиять.

Условия труда предполагают преимущественно расходы организации-работодателя, соответственно, понятие экономических механизмов расширяется. Муниципальный служащий вправе рассчитывать не только на поощрение за достигнутые результаты, регулярную выплату должностного оклада, но также на обеспечение условиями труда на рабочем месте, неизбежно предполагающие материальную основу и отдельные статьи в муниципальном бюджете.

Перечень социальных гарантий расширен за счет учета многих факторов, связанных с обеспечением достойных условий жизни муниципального служащего и его семьи. В такой перечень входят: надбавки за почетное звание или ученую степень, компенсация в связи с переездом, компенсации за осуществление профессиональной деятельности в сложных климатических условиях, выплаты в случае потери кормильца и др.