Финансовое право России

1. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовое обеспечение деятельности государства является важной составляющей государственного суверенитета и необходимо для обеспечения выполнения государством и его органами требующихся для поддержания такого суверенитета публичных социальных, политических, экономических, охранительных и иных внутренних и внешних функций. При этом, бесспорно, «управление при помощи денег является наиболее эффективным регулятором общественных отношений. Направляя потоки денежных средств для образования денежных фондов, которые затем используются на нужды общества, государство таким образом стимулирует или, наоборот, ограничивает деятельность в определенных сферах»[4]. Воистину публичную власть дают деньги, а для денег нужна власть…

Как известно, государственный бюджет существует столько же времени, сколько и само государство[5].

Сосредоточиваемые государством денежные средства, предназначенные для удовлетворения потребностей, связанных с выполнением функций государства, составляют государственные финансы[6].

Повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами, дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений – важные задачи на современном этапе развития взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг в Российской Федерации[7]. При этом, как отмечается, первоосновой современных государственных финансов выступает наличие собственника в лице государства, права и обязанности которого по отношению к гражданам определены в главном законе страны (Конституции РФ): государство гарантирует права граждан и принимает на себя определенные обязательства (в том числе социального характера – здравоохранение, образование, и др.), с другой стороны, государство обладает определенными правами (например, фискальными – на взимание налогов). При наличии определенных активов и пассивов государству необходим бюджет как инструмент управления ими, главное назначение которого – с помощью финансовых средств создать условия для эффективного развития экономики и решения общегосударственных задач[8].

Отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, то есть отношения, которые в экономической науке именуются отношениями по поводу публичных (государственных и муниципальных) финансов, традиционно регулируются соответствующей отраслью отечественного права – финансовым правом. Соответственно, отношения, складывающиеся в сфере частных финансов, регулируются другими отраслями российского права, в первую очередь нормами гражданского права.

Процесс постепенного становления, а затем и оформления русского финансового права как самостоятельного отдела отечественной дореволюционной юриспруденции прослеживается с начала, но особенно рельефно со второй четверти XIX в.

Необходимо напомнить, что в XIX в. Россия вошла с совершенно расстроенными финансами: существенный государственный долг (внутренний и внешний долг к этому времени составил 133 млн руб., при годовом бюджете порядка 100 млн руб.[9]), непомерная тяжесть податного обложения, хроническое казнокрадство, растраты и бюджетный дефицит, полная неупорядоченность сметно-бюджетного дела, стремительное обесценивание бумажных денег (ассигнаций). Проблемы эти накапливались постепенно. Например, об уровне финансовой «дисциплины» в Российском государстве при Елизавете Петровне (1709–1761 гг., на императорском престоле с 1741 г.) свидетельствуют следующие воспоминания. «В ее покоях после ее смерти нашли, по слухам, денег и драгоценностей на три или четыре миллиона рублей, что составляло примерно годовой бюджет страны. Все это хранилось вперемешку с засохшей снедью и всякого рода личными раритетами (в числе которых были и собственноручные записи Петра Великого). Еще 160 тысяч рублей были на хранении у Ивана Шувалова, который немедленно передал их новому императору»[10]. За время царствования Екатерины II (1729–1796 гг., императрица Всероссийская с 1762 г.) бюджетные расходы России повысились в 4,3 раза, тогда как население выросло несколько меньше, чем вдвое. Впервые в истории России это царствование «оставило нам внутренние и внешние государственные долги. Сумма и тех и других превысила 200 000 000 руб., то есть равнялась трем средним бюджетам последней половины царствования…»[11].

Поэтому при императоре Александре I (1777–1825 гг., на престоле с 1801 г.). предпринимаются энергичные поиски практических рецептов упорядочения финансовой политики. Однако во многом именно слабость научной и экспертной проработки (но чаще фактическое отсутствие оной), а потому разновекторность и несистемность предпринимавшихся усилий не позволила переломить ситуацию, состояние государственных финансов России становилось все более тревожным. Напомним, в рассматриваемый период государственная финансовая политика отличалась секретностью всех бюджетных параметров и отсутствием эффективных контрольных механизмов. Вплоть до финансовой реформы 1862 г. «финансы, т. е. бюджет, его размер и положение, доходность налогов и монополий казны – все это составляло предмет непроницаемой государственной тайны»[12]. В значительной степени на дальнейшее расстройство государственных финансов влияли войны. Но и в мирные периоды отечественных чиновников, укрывающихся под удобным пологом «строжайшего государственного секрета», вряд ли удастся заподозрить «в природной стыдливости», бережливом расходовании государственных средств и соблюдении бюджетных росписей. Только с 1801 по 1809 г. сверх сметы было израсходовано 390 374 166 руб., при этом дефицит бюджета 1809 г. достиг 157 505 091 руб. (т. е. превысил годовой доход бюджета), а общий бюджетный дефицит за этот период времени составил 442 718 137 руб.[13] «Если бы бюджет сделан был гласным, – писал современник о сановниках той эпохи, – царские нахлебники перестали бы обкрадывать казну, не могли бы уже опустошать ее…»[14] В таких условиях сколько ни будь серьезная теоретическая и экспертная проработка предпринимаемых практических усилий была крайне затруднена. Одним из первых, пагубность такого подхода для совершенствования государственного управления осознает едва ли не самый выдающийся из государственных деятелей того времени – М. М. Сперанский.

Состояние государственных финансов России в первое десятилетие XIX в. стало для правящих кругов, очевидно, плачевным, и напряженность ситуации только нарастала (ежегодно расходы бюджета в среднем на 1/3 превышали государственные доходы[15]). Поэтому, как это часто и бывает, осознанная власть имущими в качестве насущной государственная потребность в смене финансовых вех дает важный толчок развитию финансово-правовой науки.

М. М. Сперанскому в частных беседах удается убедить монарха, что имеющееся положение финансов происходит от тех ложных начал, на которых ранее велось управление ими. Вследствие этого в ноябре 1809 г. государь поручил ему составить «определенный и твердый план финансов». Принципиально важно подчеркнуть, что подготовка этого документа потребовала существенного переосмысления, имевшегося в багаже финансовой науки теоретического и практического знания. Финансовое поприще для Сперанского являлось новым[16], поэтому он образовал «особый комитет из 3 лиц, известных своими финансовыми познаниями, а именно из Балугьянского — Профессора Педагогического Института по части политической экономии, финансов и публичного права, Вирста, известного в то время своими финансовыми сочинениями и Якоби, Профессора Харьковского университета, написавшего сочинение о банках. Но совокупный их труд не удовлетворил Сперанского»[17]. В основу итогового документа была положена ранее представленная записка М. А. Балугьянского[18] (она была на французском, Сперанский перевел и существенно переработал ее, обстоятельно дополнив). После существенной доработки «записка была обсуждена при участии Графа Северина, Адмирала Николая Мордашова, Графа Кочубея, Кампенгаузена, и Балугьянского. Наконец она подверглась еще официальному пересмотру в особом Комитете»[19]. В конце 1809 г. «План финансов» был представлен императору[20] и утвержден высочайшим манифестом от 2 февраля 1810 г. При реализации намеченных изменений М. М. Сперанский придавал первостепенное значение формированию законодательной базы. Одной из главных задач он считал систематизацию действующих правил и российских нормативных актов о бюджетной системе[21].

Однако, как известно, правящим кругам в первое пятидесятилетие XIX в. не только не удалось оздоровить государственные финансы и создать рациональную бюджетную систему, но и предотвратить их дальнейшее ухудшение[22]. При этом необходимо учитывать, что тяжелое влияние на финансовое положение России оказала Отечественная война 1812 г. Она не только навалилась на бюджет ощутимым бременем, ухудшила и без того слабую бюджетно-сметную дисциплину, разрушила денежное обращение, но и в целом расстроила механизм финансового хозяйства страны.

Окончательно сложилось русское финансовое право к 1860–1870-м годам, когда развитие народного хозяйства вызвало потребность в соответствующих научных разработках, теоретических обоснованиях, практических советах. Если ранее при относительной простоте государственного регулирования экономики еще можно было управлять финансами эмпирическим путем, то расширение свободного рынка, усложнение экономических отношений вызвало надобность в правовом оформлении финансовых отношений и деятельности финансового аппарата[23]. Важной вехой стала реформа 1862 г., особенно в части отказа вслед за рядом европейских государств от принципа секретности бюджета.

В литературе иногда указывается[24], что само наименование отрасли (финансовое право), было впервые упомянуто в 1868 г. профессором Московского университета Ф. Б. Мильгаузеном[25] в названии литографического курса его лекций[26]. Справедливости ради необходимо учитывать, что это не совсем так.

Во-первых, указанный курс был издан по лекциям, но скорее вопреки воли профессора. Свидетельство тому находим в воспоминаниях о Федоре Богдановиче Мильгаузене его (в тот период) студента в Московском университете, а потом – прославленного академика И. И. Янжула[27]: «За исключением одной лишь актовой речи о подоходных налогах (но в которой, я должен теперь сознаться, я ему несколько помогал), он решительно не написал ни одной печатной строки в жизни. Его страшила даже самая мысль что-нибудь печатать»[28] (кафедру финансового права он занял без диссертации[29]).

Кроме того, необходимо учитывать и то обстоятельство, что вышедшая ранее, еще в 1855 г., работа профессора Императорского Казанского университета Е. Г. Осокина[30] называлась «Несколько спорных вопросов по истории русского финансового права»[31]. Так очевидно, что в приведенных случаях наименование отрасли не было новеллой. Уже не говоря о том, что имелись литографированные курсы и других профессоров[32], а в предисловии ко второму изданию «Теории финансов» И. Я. Горлова[33] (1845 г.) читаем: «Некоторые упрекали меня в том, что я мало говорю об отечественном финансовом законодательстве. <…> Потому считаю обязанностью здесь заметить, что в университетах наших финансовое право России преподается отдельно от его теории, что систематическое, полное изложение этого права в других лекциях налагало на меня обязанность знакомить своих слушателей с постановлениями иноземными, а не повторять им уже известное»[34].

В третьих, необходимо вспомнить, что уже за несколько лет до выхода курса Ф. Б. Мильгаузена, в 1863 г., Университетский устав (действие распространялось на пять существовавших к тому времени университетов: Московский, Петербургский, Казанский, Харьковский и Киевский) предусматривал на юридическом факультете «следующие кафедры: <…> 10) Финансовое право: а) Теорія Финансовъ. б) Русское финансовое право» (параграф 15)[35]. В следующем, Университетском уставе 1884 г., также предписывалось, что «в юридическом факультете полагаются следующие кафедры: <…> 9) Финансовое право;» (п. 57)[36].

Кстати, именно поэтому с 1863 г. нередко связывают официальное возникновение и существование русского финансового права («царского финансового права») как отрасли и учебной дисциплины[37] (что, как выше было показано на примере работ И. Я. Горлова и Е. Г. Осокина, не совсем точно). Строго говоря, необходимо учитывать, что первая отечественная финансово-правовая кафедра – кафедра законов о государственных повинностях и финансах – была образована на отделении нравственных и политических наук Московского университета в 1835 г. (она и будет в 1863 г. переименована в кафедру финансового права в связи с требованиями нового Университетского устава). Курс финансового права в Московском университете[38] читали Н. С. Васильев[39], а затем Ф. Б. Мильгаузен.

В современной экономической литературе генезис финансового права схематично представляется следующим образом. Традиционная (классическая) финансовая наука возникла в Германии на основе камералистики – науки об управлении имуществом государства и публичных союзов. Затем эти воззрения были восприняты в царской России. Далее указывается: «сегодняшний уровень экономических знаний позволяет утверждать», что одним из первых российских представителей этой немецкой традиционной (классической) финансовой школы был И. Я. Горлов – автор, как считается, первого в России учебника по теории финансов[40]. Точная дата написания этой рукописи неизвестна. Впервые книга вышла в 1841 г. (в Казани)[41], переиздана в 1845 г. (в Санкт-Петербурге)[42]. Также достаточно широко была известна его рукопись «Финансовое право» (точная дата ее написания также неизвестна, но считается, что она была подготовлена в шестидесятые годы XIX в.). В этот период от теории финансов постепенно стала отделяться новая отрасль знаний – русское финансовое право. Научная позиция русской профессуры (и в том числе И. Я. Горлова) в целом соответствовала взглядам немецкого ученого К. Г. Pay[43]. Крупнейшая работа Рау «Учебник политической экономии» (Lehrbuch der politischen Oekonomie [1826–1837]), состояла из трех частей по числу томов (теоретическая экономика, экономическая политика (Volkswirthschaftspolitik) и наука о финансах), была переведена на многие европейские языки. Издание последней части на русском языке под названием «Основные начала финансовой науки» (СПб., 1867–1868) имело для отечественной науки существенное значение. Как отмечает В. М. Пушкарева, этот учебник («Основные начала финансовой науки») «служил основным пособием по финансовой науке в течение почти полувека не только в Германии, но и в других странах» и оказал огромное влияние на отечественную дореволюционную финансовую литературу[44]. Н. Г. Чернышевский иронически характеризовал учебник Рау как книгу, «неоценимую для приискивания справок и цитат»[45]. Более того, сегодня считается, что именно эти традиционные постулаты Рау стали исходными для сформировавшейся в 1930-е годы советской финансовой школы[46].

Таким образом, на протяжении всего XIX в. и в начале XX в. финансовая наука и финансовое право состояли и изучались в неразрывном единстве. Не случайно И. Т. Тарасов[47] отмечал, что «в науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераздельны. В ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ правовых норм идут рука об руку. Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но тому, что в этой области согласно с экономическими законами, с значением и целью государства и с понятиями о правде и справедливости»[48]. В своих воспоминаниях академик И. И. Янжул подчеркивает, что один и тот же профессор в разные годы мог читать один и тот же курс под разными названиями – то наука о финансах, то финансовое право… Например, в литературе отмечается, В. А. Лебедев[49] «читал по своему учебнику один и тот же курс лекций под следующими названиями: «Финансовое право», «Теория финансов», «Теория финансов и русское финансовое право, сравнительно с финансовым законодательством главных европейских государств»[50]. Э. Н. Берендтс[51] писал, что, помимо «понятия “наука о финансах” (финансовая наука), употребляется и название “наука о государственном хозяйстве”, и, наконец, “наука о финансовом праве” (или просто “финансовое право”)»[52]. Грешит этим и сам прославленный академик. В предисловии и к первому выпуску, и ко второму и третьему изданиям его фундаментальных «Основных начал финансовой науки» читаем: «Настоящий труд представляет собой сокращенный курс лекций, читанных в Московском университете. Цель автора – доставить студентам пособие и руководство при изучении финансового права и взамен литографированных его изданий»[53] (выделено нами. – А. Т.).

Приведенный пример далеко не исключение. Известная книга И. Я. Горлова, о котором мы упоминали выше, напомним, поименована «Теория финансов». Между тем уже в предисловии читаем: «Настоятельная нужда в руководстве для университетских слушателей побудила меня в 1841 г. издать сие сочинение. <…> Некоторые упрекали меня в том, что я мало говорю об отечественном финансовом законодательстве <…> Поэтому считаю обязанностью здесь заметить, что в университетах наших финансовое право России преподается отдельно от теории, что систематическое, полное изложение этого права в других лекциях налагало на меня обязанность знакомить своих слушателей с постановлениями иноземными, а не повторять им уже известное»[54].

Таким образом, в рассматриваемый период времени термины «финансовая наука», «наука о финансах» и «финансовое право» использовались как равнозначные. Соответственно, облекшись в форму законодательных предписаний, уставов и т. д., указания «финансовой науки делаются для всех обязательными и составляют финансовое право»[55]. При этом Е. Ю. Грачева специально отмечает, что для содержания первых дореволюционных учебников по финансовому праву характерно сочетание собственно правовой материи с изложением экономической сути рассматриваемых явлений. Поскольку экономика и право соотносятся как содержание и форма, рассмотрение правовой формы нельзя отрывать от экономического содержания явления, облекаемого в эту правовую форму[56]. Современные исследователи-экономисты подчеркивают, что, хотя некоторые русские дореволюционные профессора финансового права разделяли эти понятия, все-таки и в это время, и в дальнейшем смешение понятий «финансовая наука» и «финансовое право» имело существенное распространение[57].

А что же юридическая сторона вопроса? Существует точка зрения, согласно которой, отпочкование юридической части финансовой науки (от экономической части) и оформление ее в самостоятельную отрасль права (финансовое право в собственном смысле слова) произошли значительно позже и завершились уже в советский период истории финансового права[58]. Однако необходимо учитывать, что в дореволюционный период среди русской профессуры отраслевая самостоятельность и самоценность финансового права дискуссий практически не вызывала (как ниже будет показано, исключение составлял лишь профессор Демидовского юридического лицея М. Н. Капустин[59] – единственный, отказывавший финансовому праву в самостоятельном существовании). Например, А. И. Кранихфельд[60] определял финансовое право как совокупность правил, которыми руководствуется правительство данного государства при удовлетворении государственных нужд, при этом общие правила теории видоизменяются сообразно потребностям конкретного государства, так что позитивное (то есть действующее) законодательство выходит из пределов, устанавливаемых чистой теорией[61]. Позднее И. И. Янжул определил финансовое право как совокупность законодательных постановлений о финансовом устройстве и финансовом управлении государства. Академик писал, что финансовое право изучает на основании опыта, как государство добывает и тратит свои материальные средства, в то время как финансовая наука изучает на основании опыта, как государство должно добывать и тратить, то есть финансовая наука и финансовое право соотносятся как теория и практика[62]. И. И. Патлаевский[63] рассматривал финансовое право как практическое, более или менее удачное применение положительной науки финансов к условиям данного государства, облеченное в форму закона[64]. В учебнике В. А. Лебедева финансовое право понимается как облеченные в законодательную форму правила существования финансового хозяйства, то есть нормы, в соответствии с которыми осуществляется хозяйственная деятельность государства, направленная на приобретение требуемых ему материальных средств[65]. Приведенные примеры могут быть продолжены.

Вышеуказанное позволило современным исследователям отмечать, что в дореволюционной литературе соотношение финансовой науки и финансового права понималось как соотношение чистой теории и законодательства либо содержания и формы[66].

В первой же советской работе по финансовой науке подчеркивалось, что, хотя в существующей на тот момент литературе различий между финансовой наукой и финансовым правом нередко не проводилось, основания к тому все же имелись. «Обычно эти два предмета переплетаются в одном и том же учебнике. На самом деле гораздо правильнее провести разделение их, разграничить сферу этих двух предметов. Финансовое право – это есть не что иное, как изучение совокупности законодательных постановлений о финансовом устройстве, о финансовом управлении данного государства, т. е. другими словами говоря, финансовое право показывает, как государство на самом деле добывает те или иные средства, дает юридическую, догматическую оценку финансового устройства государства, между тем как финансовая наука рассматривает правила, каким образом должны добываться данные средства, каким образом они должны расходоваться. Другими словами говоря, финансовая наука, на основании существующего материала, выводит те или иные законы, которыми нужно руководиться при финансовой практике. В этом смысле финансовая наука дает необходимые указания финансовой практике и, в частности, финансовому праву. Поэтому правильнее было бы <…> разграничить сферу этих родственных предметов… Но финансовое право рассматривает это с точки зрения положительной, с точки зрения догмы, финансовая наука рассматривает как должно быть, на основании тех материалов, которые она получает из практики»[67].

Таким образом, как точно указывает А. О. Шварцман в одном из первых учебников советского финансового права, «разграничение финансового права и финансовой науки представляет собой часть общего вопроса о соотношении права и экономики»[68].

Понятие финансов. Центральной категорией финансового права выступают «финансы» (от лат. Finare – «окончательное разрешение денежного спора»). Этот термин ведет свое происхождение от средневековых латинских слов finatio, finantia, finantia pecunaria, употреблявшихся в Средние века в смысле обязательной уплаты любой денежной суммы. Как отмечали известные дореволюционные русский финансисты В. А. Лебедев и И. И. Янжул, возможно, вследствие близости звуков со словами fien («хитрый»), feinheit («ловкость») и erfinderisch (от finder – «изобретательный») или потому, что сами соединялись в то время с разного рода притеснениями, выражение «финансы» в Германии в XVI и XVII вв. имело дурное значение, заключало в себе элемент лукавства, вымогательства, лихоимство. Не в последнюю очередь это объяснялось тем, что основной задачей финансовой науки в тот период было создание не теоретически обоснованной и ясной системы налогообложения, а изыскание ловких, искусных приемов, коими старались обморочить народ, чтобы содрать с него как можно больше денег. Например, известный немецкий финансист того времени Шотелиус финансы объяснял следующими выражениями: «живодерство», «лихоимство», а Себастиан Брант сопоставлял понятия: Untreu, Schinderei, Hass, Neid, Finanz – «вероломство, грабеж, ненависть, зависть, финансы». Лютер приравнивал Finanz к коварству, Мельхиор фон Осса – к обману. Однако с XVI в. во Франции это слово употребляется уже в значении, близком к современному (la finance — «деньги и государственные доходы», а les finances — «вся совокупность государственного имущества и состояние правительственного хозяйства»), а при Людовике XIV всеевропейское употребление французского языка вытеснило с континента негативное немецкое значение слова «финансы». И только испанцы заменяли его словом hacienda, происходящим от арабского chasêna, как и русская «казна», а может быть, и от латинского gaza[69].

Принято считать, что в отечественное научное обращение термин «финансы» введен был С. Е. Десницким[70]. Первые в дореволюционной финансовой литературе определения понятия финансы дает Е. Ф. Канкрин[71] («Говоря здесь о финансах, разумеем мы общественный сундук, общественную кассу вообще»[72]) и И. Я. Горлов («средства, получаемые и употребляемые для удовлетворения государственных потребностей»[73]).

В советский период финансы социалистического общества, как правило, определяли следующим образом. Указывалось, что это экономическая категория, и финансы социализма выражают экономические отношения, связанные с планомерным образованием и использованием фондов денежных средств предприятий и государства в интересах развития общественного производства и удовлетворения на этой основе потребностей всех членов общества[74]. Финансы социалистического общества – это экономические отношения, выражающиеся в планомерном образовании и использовании фондов денежных средств в народном хозяйстве в интересах обеспечения непрерывного роста производства, неуклонного повышения материального и культурного уровня народа и укрепления могущества социалистического государств[75]. Финансы при социализме – это система планомерных денежных отношений по распределению общественного продукта и его основной части – национального дохода; образованию и использованию фондов денежных средств государства, социалистических предприятий, организаций и их вышестоящих органов для обеспечения общественного производства, повышения материального и культурного уровня народа и удовлетворения других потребностей социалистического общества[76]. Финансы социализма – система императивных денежных отношений, выражающихся в формах планомерного движения главным образом чистого дохода, образования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов с целью удовлетворения потребностей общества[77]. Советские финансы – совокупность экономических отношений, в результате которых на основе распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода происходит в плановом порядке образование и использование денежных фондов и фондов денежных ресурсов предприятий, объединений, организаций и государства для обеспечения расширенного социалистического воспроизводства, удовлетворения материальных и культурных потребностей трудящихся, управления и обороны страны[78]. Финансы социалистических государств – это совокупность экономических отношений, посредством которых осуществляется планомерное распределение общественного продукта и национального дохода путем образования и использования фондов денежных средств на цели расширенного социалистического воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей[79]. Советские финансы представляют собой систему общественных отношений, посредством которых на основе распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода происходит планомерное образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных средств в целях реализации экономической и социальной политики партии и Советского государства[80]. Финансы – это денежные отношения, в результате которых обеспечиваются планомерное образование, распределение и использование денежных доходов и фондов социалистических предприятий и государства[81]. Или более кратко – система экономических отношений по распределению валового общественного продукта и национального дохода на основе формирования и использования фондов денежных средств[82].

Похожие или близкие по архитектонике определения находим и в других работах советских экономистов-финансистов.

При этом необходимо помнить, что в советский период «в течение многих лет отождествлялись понятия “советские финансы” и “государственный бюджет СССР”, что до 1947 г. не существовало учения о финансах предприятий и отраслей народного хозяйства»[83]. Считается, что начало практического формирования науки о советских финансах связано с работой крупного советского ученого-экономиста, члена-корреспондента АН СССР В. П. Дьяченко[84], в которой впервые давалось определение сущности финансов как системы общественных отношений, опосредующих движение стоимости, а не системы денежных средств. Вопросы о сущности и функциях государственных финансов и финансов предприятий, об их роли в расширенном социалистическом воспроизводстве едва ли не впервые получили разработку в серии работ В. П. Дьяченко, изданных в 1944–1946 гг. Всесоюзным заочным финансово-экономическим институтом. Как указывалось выше, часть этих работ и была объединена в отдельную книгу «Общее учение о советских финансах», которой уготовано было выступить важнейшим триггером разработки теории и курса советских финансов. В. П. Дьяченко первым отграничивает понятие «государственные финансы», в которое включаются денежные отношения, связанные с функционированием государства, с удовлетворением государственных потребностей, от понятия «финансы вообще», включающие в себя финансы колхозов и кооперации[85].

Отметим, что в настоящее время, являясь важной частью категориального аппарата как юридической, так и экономической науки, экономистами и правоведами финансы рассматриваются по-разному. В трудах по экономике устоявшимся определением рассматриваемой категории является понимание в широком и узком смысле. Финансы в широком смысле — это система отношений в обществе по поводу образования и использования денежных фондов в сферах: публичных (государственных) финансов, кредитной системы, отраслей воспроизводственного процесса, вторичного финансового рынка, международных финансовых отношений.

Финансами в узком смысле считаются только государственные (публичные) финансы – система денежных отношений по поводу формирования и использования фондов, необходимых государству для выполнения своих функций. При этом такая терминологическая путаница в экономической литературе объясняется совокупностью двух факторов. Во-первых, «в экономической науке, как ни в какой другой, существует терминологическая путаница, приводящая <…> к междисциплинарной путанице»[86]. Во-вторых, в советское время в условиях превалирования государственной собственности понятия «финансы» и «государственные финансы» означали одно и то же. Хотя справедливости ради необходимо отметить, что отдельные экономисты все же идентифицировали финансы с ресурсами. Затем с крушением социалистического государства все спуталось, и благодаря заимствованиям из американской экономической литературе термин «финансы» распространился на все денежные отношения, в том числе «и на денежные отношения негосударственных организаций, и на банковское дело, и домашнее хозяйство, и вообще на все, что связано с движением денег»[87].

Под финансами как юридической категорией понимаются собственно публичные (государственные и муниципальные) финансы. Наиболее часто используемым определением является следующее: финансы — это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта[88].

Отметим, что традиционное для отечественной экономической науки понимание роли государственного бюджета в распределении общественного продукта и национального дохода в советский период нашло закрепление даже в Программе Коммунистической партии Советского Союза[89].

При этом государственные финансы, как правило, определяются через перечисление их экономического и материального содержания:

1) в экономическом смысле это система денежных отношений, в процессе которых формируются государственные и муниципальные денежные фонды в результате распределения и перераспределения национального дохода;

2) в материальном смысле (по своему материальному содержанию) это денежные фонды государства и муниципальных образований, мобилизуемые и используемые для публичных целей.

При этом нельзя не отметить, что такое традиционное для финансово-правовой науки понимание финансов как отношений (а не денежных средств, по поводу которых и возникают финансовые отношения) в литературе аргументированно критикуется за смешение понятий «финансы» и «финансовые отношения»[90].

Понятие финансовой деятельности. Как уже указывалось выше, финансовое право регулирует общественные отношения в сфере публичной (государственной и муниципальной) финансовой деятельности. При этом указанная деятельность, непосредственно связанная с оборотом публичных финансов, осуществляется в процессе функционирования финансовой системы. Что же скрывается за этими понятиями?

Таблица 1

Взгляды отечественных ученых на понятие финансовой деятельности государства (советский период)

Согласно определению, ставшему в последние десятилетия традиционным, финансовая деятельность государства и муниципальных образований понимается как урегулированная нормами права организационная деятельность, направленная на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих функционирование государства и муниципальных образований в целях эффективного выполнения ими общесоциальных задач.

Отметим, что в последние годы указанный подход, выработанный советской наукой финансового права (триада образование – распределение – использование), подвергался критике, предпринимались попытки модернизации и углубления представлений о финансовой деятельности[91], однако он продолжает рассматриваться в финансово-правовой литературе в качестве базового, а финансовая деятельность государства (или в последние десятилетия – финансовая деятельность государства и муниципальных образований) выступает основополагающей категорией финансового права.

2. Финансовая система и ее структура

Необходимо учитывать, что финансовая система является достаточно дискуссионной правовой и экономической категорией. Необходимо напомнить, что вопрос о соотношении собственно правового и экономического в сфере учения о финансах и в дореволюционный, и в советский период носил дискуссионный характер. При этом показательно, что соглашаясь и с подходом Е. А. Ровинского (что «наука финансового права не может в своем исследовании отвлечься от экономического содержания регулируемых финансовым правом общественных отношений»[92]), и с реверсной позицией Н. Н. Ровинского (что «финансовая наука не может обойти те юридические нормы, которые регулируют эти отношения»[93]), тем не менее, например, С. Д. Цыпкин писал: «Не могут вызывать возражений в принципе и утверждения о том, что наука финансового права не должна при этом превращаться в “экономико-правовую науку”, что она должна пользоваться готовыми экономическими положениями, разрабатываемыми наукой о финансах. Нужно лишь заметить, что иногда (и не так уж редко) таких “готовых”, сколько-нибудь устоявшихся положений нет и возникает необходимость выбора того или иного решения, оценки его обоснованности»[94].

В литературе отмечается, что категория «финансовая система России» выработана экономической наукой на основе обобщения и анализа экономического материала. Однако в известном смысле сказываются существующие внутри экономической науки терминологические и категориальные разночтения различных научных школ и течений.

Дефиницируя финансовую систему большинство ученых (как юристов, так и экономистов) рассматривают ее в двух аспектах:

1) как совокупность финансовых институтов («подсистем», «групп денежных отношений»), каждый из которых, являясь относительно самостоятельным звеном системы, способствует образованию и использованию соответствующих денежных фондов;

2) как совокупность публичных (государственных и муниципальных) органов, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность.

При этом, как отмечал С. Д. Цыпкин, «в первом значении финансовая система понимается обычно как совокупность и взаимосвязь различных групп (у ряда авторов – сфер, звеньев, институтов) финансовых отношений, каждая из которых имеет особенности в аккумуляции и использовании денежных фондов, играет различную роль в общественном воспроизводстве. Абстрагируясь от некоторых различий понятий слов – “звено”, “сфера”, “институты”, можно констатировать, что во всех случаях речь все-таки идет о финансовой системе как совокупности и взаимосвязи групп именно финансовых (шире – экономических) отношений»[95].

В то же время ряд ученых считает, что во втором случае речь идет не о финансовой системе, а лишь о совокупности органов, осуществляющих финансовую деятельность[96]. Отдельные видные ученые-экономисты вообще не оперируют категорией «финансовая система», подменяя ее понятием «система финансов»[97].

Необходимо отметить, что тут имеет место определенное проявление дореволюционных традиций русской финансовой науки. Напомним, что о системе финансов писал еще И. Я. Горлов, выделяя три ее части:

1) государственные доходы (потому что «всякий расход предполагает непременно соответствующий и предшествующий ему доход»);

2) государственные издержки;

3) публичный кредит («так как государственные издержки часто превышают доходы, то вследствие этого нарушения равновесия происходят долги… составляющие весьма важный предмет финансового управления»)[98].

Советская социалистическая финансовая система также рассматривалась через перечисление входящих в ее состав частей. Например, М. А. Гурвич писал, что советское государство осуществляет финансовую деятельность посредством государственного бюджета, налогов, кредита, страхования, финансов государственных предприятий и организаций, образующих в совокупности единую финансовую систему[99]. При этом «финансовая система капиталистических государств состоит из бюджета, налогов, государственного кредита»… а «важные звенья финансового механизма буржуазного общества – банки, страховые компании находятся в частных руках»[100].

Таким образом, если по определению финансовой системы имеется хотя бы некоторое тождество взглядов, то состав элементов институциональной структуры финансовой системы РФ в экономической и правовой литературе рассматривается по-разному.

Например, в работах А. И. Балобанова и И. Т. Балобанова дается следующая структура финансовой системы:

1. Общегосударственные финансы (федеральный бюджет, государственное страхование, государственное кредитование, федеральные внебюджетные фонды).

2. Территориальные финансы (территориальные бюджеты, территориальные внебюджетные фонды).

3. Финансы хозяйствующих субъектов.

4. Финансы граждан[101].

Отметим, что на несколько иных позициях находятся другие ученые-экономисты. Например, в работах представителей ленинградской (санкт-петербургской) научной школы (М. В. Романовский, О. В. Врублевская, Б. М. Сабанти и др.) структура финансовой системы – совокупность двух системообразующих элементов:

1. Финансы хозяйствующих субъектов (финансы коммерческих предприятий и организаций, финансы финансовых посредников, финансы некоммерческих организаций).

2. Государственные и муниципальные финансы (бюджетная система, государственный кредит)[102].

А. М. Бабич и Л. Н. Павлова в своих работах выделяют следующую структуру финансовой системы:

1. Государственные и муниципальные финансы.

2. Финансы предприятий.

3. Страхование.

4. Финансы домашних хозяйств[103].

Во многом такие воззрения, по нашему мнению, продиктованы определенными традициями советского времени. Как известно, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. В частности, как отмечает С. И. Лушин, «…в странах социалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополии государственной собственности на средства производства и наличия мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей. Государственные финансы подчиняли себе и финансы предприятий и общественных организаций; даже сбережения населения, привлеченные системой сберкасс, рассматривались как доходы государства»[104].

В юридической науке указанные выше позиции получают некоторую проекцию.

О. Н. Горбунова дает следующую структуру финансовой системы:

1. Бюджетная система (федеральный, региональный и местный бюджеты).

2. Государственные внебюджетные фонды.

3. Фонды, консолидированные в бюджете.

4. Внебюджетные децентрализованные фонды.

5. Фонды страхования.

6. Кредит (государственный и банковский).

7. Финансы хозяйствующих субъектов (ресурсовые фонды)[105].

В другой работе О. Н. Горбунова и Е. Ю. Грачева указывают в качестве элементов рассматриваемой системы:

1. Государственные финансы.

2. Финансы хозяйствующих субъектов.

3. Местные финансы.

4. Фонды страхования.

5. Кредит (государственный и банковский)[106].

В одной из своих работ Е. Ю. Грачева выделяла следующую структуру финансовой системы:

1. Государственные финансы.

2. Финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности.

3. Кредитование.

4. Страхование[107].

В свою очередь, М. В. Карасева элементами финансовой системы считает:

1. Бюджетные фонды.

2. Внебюджетные фонды.

3. Государственный и муниципальный кредит.

4. Страховые фонды.

5. Финансы предприятий и организаций[108].

Н. И. Химичева в качестве элементов финансовой системы рассматривала следующие звенья:

1. Бюджетная система с входящими в нее государственными (федеральными, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами.

2. Внебюджетные целевые фонды.

3. Финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства.

4. Имущественное и личное страхование.

5. Кредит (государственный, муниципальный, банковский)[109].

Согласно позиции В. А. Парыгиной, финансовая система представляет собой взаимосвязанную совокупность следующих элементов (подсистем):

1. Бюджетная система.

2. Налоговая система.

3. Платежная система.

4. Валютная система[110].

Кроме того, здесь же необходимо отметить позицию Ю. А. Крохиной. Так, в кратком курсе финансового права она выделяет следующие звенья финансовой системы:

1. Бюджетная система с входящими в нее государственными (федеральными, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами.

2. Внебюджетные целевые фонды.

3. Кредит (государственный, муниципальный, банковский).

4. Финансы имущественного и личного страхования.

5. Финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства[111].

В более поздней работе она указывает, что элементами финансовой системы являются следующие звенья:

1. Бюджетная система, которую образуют федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.

2. Внебюджетные государственные и муниципальные фонды.

3. Кредит.

4. Обязательное государственное страхование.

5. Финансы предприятий любых форм собственности, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства[112].

Таким образом, несмотря на дискуссионность рассматриваемого вопроса, комплексный анализ доктринальных положений экономической (финансовой) и юридической (финансово-правовой) науки позволяет утверждать, что, как всякое системное явление, финансовая система в ее институциональном смысле представляет собой единый взаимосвязанный механизм подсистем (бюджетная, налоговая, денежная, валютная), каждая из которых является по отношению к ней системой более низкого уровня.

При этом, как подчеркивает Е. Ю. Грачева, каждый институт финансовой системы подразделяется на элементы, подинституты в соответствии с внутренними содержащимися в нем финансовыми взаимосвязями. Складывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности отношения представляют собой не простую их совокупность, а целостную систему, порядок их расположения, взаимодействия между собой[113].

В заключение еще раз подчеркнем значение вопроса о структуре финансовой системы. Почему так важна четкость и максимальная определенность в вопросе о том, какой видится отечественная финансовая система, из каких элементов она состоит, какие внутрисистемные связей ее характеризуют? Как уже указывалось выше, финансовая система выступает объективной основой для формирования механизма финансово-правового регулирования. Поэтому рассматриваемый выше вопрос напрямую увязан со степенью эффективности такого регулирования.

Рассматриваемая категория используется законодателем, но, к сожалению, легально не определена. При этом нельзя не согласиться с Е. В. Покачаловой, когда она отмечает, что присутствие в многочисленных правовых актах термина «финансовая система» свидетельствует, с одной стороны, о необходимости такого легитимного закрепления содержания названной категории, а с другой стороны, именно отсутствие правового закрепления самого термина «финансовая система» является причиной столь разнородного интерпретационного подхода к его содержанию в доктрине и в правовых актах разной юридической силы[114].

3. Организация управления финансовой системой Российской Федерации. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность

В отечественной экономической (финансовой) науке традиционно считается, что финансовая система как организационная форма планомерного формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов представляет собой совокупность непосредственно осуществляющих финансовую деятельность финансовых учреждений страны. При этом общее управление финансовой системой всегда осуществляют высшие органы государственной власти и государственного управления (глава государства, правительство, парламент). Обязанности и роль отдельных звеньев финансового аппарата определяются функциями и правами советующих органов государственной власти[115].

Отмечается, что в той или иной степени все государственные органы и органы местного самоуправления вовлечены в финансовую деятельность. При этом аппарат управления финансовой системой имеет три звена: центральное (федеральное) звено, региональные (на уровне субъектов Федерации) и местные органы.

1. Органы общей компетенции

Президент РФ является главой государства; определяет основные направления государственной финансовой политики; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в процессе финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит перед Думой вопрос об его освобождении от должности; назначает и освобождает от должности министра финансов; подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения (в том числе финансовые); ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ (в том числе по финансово-правовым вопросам);

Правительство РФ, высшие органы исполнительной власти субъектов Федерации, местные администрации (высшие федеральные органы государственной власти, региональные органы исполнительной и законодательной власти, исполнительные и представительные органы местного самоуправления) осуществляют разработку и внесение на рассмотрение соответствующих законодательных и представительных органов проектов актов федерального и регионального финансового законодательства, проектов решений (муниципальных актов) о местных финансах; разрабатывают и представляет в Государственную Думу, законодательные органы субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления проекты соответствующих бюджетов и обеспечивает их исполнение; Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики; Правительство РФ дает обязательные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета; Правительство РФ издает постановления и распоряжения (в том числе по финансово-правовым вопросам), обеспечивает их исполнение и др.

Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления, парламенты являются представительными и законодательными органами соответствующего уровня, принимают акты федерального и регионального финансового законодательства, решения (муниципальные акты) о местных финансах; обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации (в том числе по финансово-правовым вопросам); Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности председателя Центрального банка РФ, назначает на должность и освобождает от должности председателя Счетной палаты и вторую половину состава ее аудиторов и др.

Судебные органы (Конституционный Суд РФ среди прочего разрешает дела о соответствии Конституции РФ актов федерального и регионального финансового законодательства, решения (муниципальные акты) о местных финансах и не вступивших в силу международных договорах РФ (в том числе по финансово-правовым вопросам), дает толкование финансово-правовым положениям Конституции РФ; Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, поэтому суды общей юрисдикции среди прочего рассматривают споры, связанные с финансовыми вопросами).

2. Органы специальной компетенции, созданные для осуществления публично-правовой финансовой деятельности:

Министерство финансов РФ (Минфин России) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в представленных направлениях и сферах деятельности, обеспечивающий непосредственное проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в финансовой сфере.

Министерство финансов учреждено Манифестом 8 (20) сентября 1802 г. «Об учреждении Министерств»[116], в его обязанности входило «управление казенными и Государственными частями, кои доставляют Правительству нужные на содержание его доходы, и генеральное всех доходов рассигнование по разным частям государственных расходов. Управление частями, доставляющими Правительству доходы, должно быть основано на таких правилах, чтобы удаляя всякое отягощение народа, было столь же выгодно для казны, как и вообще удобно к умножению богатства в Империи Нашей, и чтобы источники Государственных доходов не токмо не истощались, но сколь возможно делались обильнее; рассигнование же сих доходов должно быть сообразно с самым точным, ясным и хозяйственному распоряжению соответственным порядком». На министра финансов манифест возлагал еще обязанность «при конце каждого года делать для наступающего подробный штат общих государственных расходов»[117].

В одном из первых советских пособий по финансовому праву специально подчеркивалась институциональная роль финансовых органов: «финансовое законодательство проводится в жизнь через соответствующий аппарат, каковым служит Народный Комиссариат Финансов со всеми его подразделениями и органами. …Главные части Наркомфина СССР соответствуют главным отраслям финансового законодательства и, вообще, финансовой деятельности государства»[118]. Неслучайно, на всех, самых сложных исторических этапах, именно финансовые органы, обеспечивая бесперебойность функционирования государственного аппарата, всегда выступали каркасом, ядром жесткости отечественной государственности. В этом смысле показательна, например, огромная созидательная роль Наркомата финансов СССР в годы Великой Отечественной войны[119].

В настоящее время основные долгосрочные цели Минфина России, определяющие содержание его планов, проектов, целевых ориентиров деятельности, это:

– обеспечение стабильных экономических условий и структурная трансформация экономики;

– улучшение условий ведения бизнеса и конкурентной среды через повышение качества администрирования доходов бюджета;

– справедливое распределение национального дохода через повышение эффективности управления бюджетными расходами;

– обеспечение сбалансированного регионального развития через совершенствование межбюджетных отношений;

– формирование долгосрочных финансовых ресурсов для развития экономики и обеспечение стабильности финансового рынка;

– формирование надежных источников финансирования и развитие национального рынка заемного капитала[120].

Основными задачами деятельности Минфина России являются:

– совершенствование финансовой системы Российской Федерации, развитие финансового федерализма;

– разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;

– разработка проекта федерального бюджета; обеспечение исполнения федерального бюджета;

– составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

– разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации и другие задачи;

– участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;

– разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;

– осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля.

Федеральное казначейство РФ (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, внешнему контролю качества работы аудиторских организаций. Находится в ведении Минфина РФ.

Основными задачами деятельности органов казначейства являются:

– организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на казначейских счетах, исходя из принципа единства кассы;

– регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

– осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, оперативное управление этими ресурсами;

– сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии финансовой системы Российской Федерации;

– управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ и др.

Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия:

– доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

– ведет учет операций по казначейскому исполнению федерального бюджета;

– открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

– открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

– ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

– ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

– составляет и представляет в Минфин РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

– получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

– осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ;

– осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

– осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

– осуществляет в установленном порядке казначейское обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

– обеспечивает проведение платежей из бюджетов бюджетной системы РФ от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

– осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

– осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств и др.

Кроме того, с 2021 г. Федеральное казначейство осуществляет казначейское сопровождение (проведение операций с денежными средствами юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц – производителей товаров, работ, услуг – полученных ими на основании государственных (муниципальных) контрактов и договоров (соглашений), источником финансового обеспечения исполнения которых являются предоставляемые из бюджетов денежные средства целевого характера) и проводит бюджетный мониторинг в системе казначейских платежей (деятельность по своевременному предупреждению и предотвращению финансовых нарушений участников системы казначейских платежей).

Федеральная налоговая служба РФ (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также ряд других функций в финансовой и налоговой сферах. Находится в ведении Минфина России.

ФНС России осуществляет контроль и надзор:

– за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов, сборов и страховых взносов;

– правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;

– соблюдением резидентами (за исключением кредитных организаций, некредитных финансовых организаций) и нерезидентами валютного законодательства требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля (за исключением контроля за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров или их вывозом из РФ) и др.;

– соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;

– полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

– исполнением организациями, содержащими тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующими и проводящими лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме, Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией и осуществлением внутреннего контроля и др.

Федеральная таможенная служба РФ (ФТС России) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области таможенного дела, функции органа валютного контроля, функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ, а также санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора, функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов, а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений. Находится в ведении Минфина России.

ФТС России в рамках своих полномочий разрабатывает:

– порядок списания задолженности по уплате таможенных платежей (недоимки), пеням, процентам, признанной безнадежной к взысканию, а также перечень документов, подтверждающих обстоятельства признания безнадежной к взысканию такой задолженности;

– форму и порядок заполнения решения о взыскании денежных средств в бесспорном порядке;

– формы свидетельств о включении в реестр таможенных представителей, реестр владельцев складов временного хранения, реестр владельцев таможенных складов, реестр владельцев магазинов беспошлинной торговли, реестр уполномоченных экономических операторов и порядок их заполнения;

– форму и порядок ведения реестра банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов;

– порядок контроля таможенной стоимости товаров, вывозимых из Российской Федерации (по согласованию с Минфином РФ) и др.

Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ (Росфинмониторинг) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам. Руководство деятельностью Росфинмониторинга осуществляет президент РФ.

Росфинмониторинг от имени РФ участвует в деятельности Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), Комитета экспертов Совета Европы по оценке мер противодействия легализации преступных доходов (МАНИВЭЛ), Евразийской группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), Азиатско-Тихоокеанской группе по типу ФАТФ (АТГ) и др.

Росфинмониторинг осуществляет следующие полномочия:

– осуществляет контроль за выполнением юридическими и физическими лицами законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма посредством проведения проверок и принятия необходимых мер по устранению последствий выявленных нарушений, а также привлечение к ответственности юридических и физических лиц, допустивших нарушение законодательства РФ в этой сфере;

– выдает предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

– осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю, а также иной направляемой в Росфинмониторинг информации;

– осуществляет в установленном им порядке проверку информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом в целях выявления операций (сделок), связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;

– выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;

– осуществляет в соответствии с законодательством РФ контроль за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом и др.

Центральный банк РФ (Банк России) – федеральный орган, осуществляющий регулирование банковской системы РФ, банковский надзор за деятельностью кредитных организаций и денежную эмиссию. Кроме того, совместно с Правительством РФ Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику.

В отличие от иных федеральных финансово-экономических институтов ключевым элементом правового статуса Банка России выступает его независимость. Свои функции и полномочия, предусмотренные ст. 75 Конституции РФ, а также в ст. 1 и 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Основными целями деятельности ЦБ РФ являются:

– защита и обеспечение устойчивости рубля;

– развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

– обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;

– развитие обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Счетная палата РФ – постоянно действующий (не подлежит досрочному роспуску) высший орган внешнего государственного аудита (контроля). Подотчетна Федеральному Собранию РФ. В 1953 году была создана Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) – авторитетный всемирный альянс государственных аудиторских институтов. Счетная палата РФ стала членом ИНТОСАИ, как и ее европейского отделения – ЕВРОСАИ, с момента своего создания[121].

Задачами Счетной палаты РФ являются:

– контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

– аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития РФ;

– анализ недостатков и нарушений, выявленных в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом;

– оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов;

– определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;

– контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях РФ и др.

Отдельно подчеркнем, что, помимо вышеперечисленного, нельзя упускать из виду то фактическое влияние, которое оказывают на управление финансовой системой Администрация Президента РФ (являющаяся государственным органом, обеспечивающим деятельность главы государства и осуществляющим контроль за исполнением его решений), а также функционирующие при Президенте РФ конституционные совещательные органы (Совет Безопасности РФ и Государственный Совет РФ) и различные консультативные совещательные органы (в настоящее время это порядка 30 комиссий и советов).

В частности, в настоящее время Государственный Совет (после конституционных поправок 2020 г.) выступает конституционным государственным органом, формируемым президентом РФ для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов единой системы публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ, а также приоритетных направлений социально-экономического развития государства (п. 1 ст. 3 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»). При этом отмечается, что в рамках свой общей компетенции Государственный Совет может рассматривать вопросы, касающиеся взаимодействия органов публичной власти (что имеет ключевое значение при распределении бюджетного финансирования) и оказывать существенное влияние на формирование расходной части федерального бюджета (в том числе в долгосрочной перспективе, на идеологию учреждения национальных проектов и системы грантовой поддержки отраслей экономики). Кроме того, одна из его задач – обсуждение основных параметров проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, а также информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета и о реализации национальных целей развития страны[122].

Контрольные вопросы

1. Дайте определение финансов.

2. Что такое финансовая деятельность государства и муниципальных образований?

3. Что означает понятие «финансовая система» и из каких элементов она состоит?

4. Какие вы знаете методы финансовой деятельности?

5. Перечислите органы государственной власти, осуществляющие финансовую деятельность.

1. Предмет, метод и место финансового права в системе российского права

Как уже указывалось выше, финансовое право выступает самостоятельной публично-правовой по своей природе отраслью российского права и определяемой в литературе, как правило, следующим образом.

Финансовое право принято определять как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе функционирования финансовой системы страны – образования, распределения и использования публичных финансов (денежных фондов государства и муниципальных образований), необходимых для бесперебойного осуществления органами власти и местного самоуправления функций государства.

Под предметом финансового права, принято понимать общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих публично-правовых функций.

Таблица 2

Взгляды отечественных ученых на предмет финансового права (советский период)

Разработку теоретических вопросов советского финансового права, и в том числе учения о его предмете, заслуженно связывают с фигурой Е. А. Ровинского. Первые попытки определения границ предмета советского финансового права как самостоятельной отрасли, входящей в систему социалистического права, были предприняты Ефимом Абрамовичем сначала в 1938 г. в докладе «Советское финансовое право» на собрании секции финансово-бюджетного права Института права АН СССР (в настоящее время – Институт государства и права РАН), а затем в статье «Предмет советского финансового права» (1940 г.)[123]. Указанные разработки нашли свое место в его кандидатской диссертации («Предмет советского финансового права», успешно защищенной 14 января 1940 г. на заседании ученого совета Института права АН СССР), впоследствии развиваются в двух вариантах его диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук[124]. Характеризуя положения этого докторского исследования, К. С. Бельский указывает, что Е. А. Ровинский «осуществил синтез всего нового в области теории финансового права, что появилось в трудах ученых за годы советской власти: сформулировал определение системы советского финансового права и разделил ее на общую и особенную части, включив в первую принципы и правовые формы финансовой деятельности, а во второй определив основные части – правовые институты бюджетного права, налогового права, государственного кредита, денежной системы, финансового контроля; обосновал и дал развернутую характеристику финансовым правоотношениям; провел и обосновал границу между финансовым правом как отраслью права и финансовым правом как наукой»[125].

Считается, что существенным вкладом Е. А. Ровинского в развитие науки советского финансового права стало именно учение о финансовой деятельности советского государства[126]. Выше нами уже указывалось, что проблемы «хозяйственной деятельности государства» – «финансового хозяйства» – «финансовой деятельности государства» разрабатывались еще в науке русского финансового права. В одном из первых учебных пособий Советской России С. А. Котляревский, характеризуя предмет и значение финансового права, также использует понятие «финансовая деятельность государства»[127].

Е. А. Ровинский первоначально (например, в довоенных докладе и статье о предмете советского финансового права) в качестве базовой категории «фехтует» со своими оппонентами правовой конструкцией «государственная деятельность в области государственных финансов» («деятельность социалистического государства в области плановой аккумуляции и планового распределения государственных денежных средств в целях обеспечения строительства коммунистического общества»[128]). Но именно в его творческой лаборатории конструкция «финансовая деятельность советского государства» в последующем обретет всем нам привычный, по сути, уже классический вид.

Финансовые отношения возникают в процессе финансовой деятельности государства, под которой понимался процесс планового осуществления Советским государством аккумуляции, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, с помощью которых обеспечивалось практическое осуществление его задач и функций в конкретный период развития. Поэтому финансовая деятельность государства определялась в его работах в качестве организационной основы финансового права. Само же советское финансовое право определялось как самостоятельная отрасль социалистического права, представляющая собой совокупность юридических норм, которыми регулируют отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности государства[129].

Тут необходимо напомнить, что в работах раннего советского периода предпринимались попытки определять предмет финансового права через простое перечисление регулируемых им финансовых институтов. Например, в учебнике 1946 г. авторы давали следующее определение предмета финансового права: «Финансовое право является совокупностью юридических норм, регулирующих отношения в области бюджета, налогов, государственного кредита и сберегательного дела, государственного страхования, государственного социального страхования, краткосрочного кредита и расчетов организации денежной системы, регулирования денежного обращения и финансового контроля»[130]. Как известно, приведенное определение (впрочем, как и в целом вся работа) практически не заслужило добрых слов у критиков. В частности, М. А. Гурвич в своей фактически разгромной рецензии писал, что учебник «недоброкачественный», «при конструировании его авторы исходили не из предмета правового регулирования, не из правового анализа финансовых отношений и их особенностей в различных областях финансовой деятельности советского государства, а преимущественно из их экономической сущности и природы»[131]