Становление домашнего самоуправления Гренландии во второй половине ХХ – начале ХХІ вв. Историко-правовое исследование

1.1. Создание и развитие представительских структур в Гренландии (вторая половина ХІХ – начало ХХ вв.)

История организации представительной власти в Гренландии достаточно сложна, неоднозначна и насыщенна.

Первоначально процесс ее образования был обусловлен такими факторами: 1) развитием колониального управления Гренландии Данией; 2) спецификой, вызванной малонаселённостью острова; 3) уровнем политического и экономического развития местного населения.

Гренландия всегда имела очень низкую плотность населения, которое в основном проживало (и проживает) в наиболее удобных местах для охоты и рыболовства, а также для взаимодействия с внешним миром на побережье острова. Именно в таких местах в XVIII – первой половине XIX в. была создана сеть торговых пунктов, в которых происходил процесс взаимодействия местного населения с датскими моряками, торговцами, священниками, представителями органов власти[1].

Важнейшим и монопольным органом на острове была «Royal Greenlandic Trade» (KGH) – датская государственная торговая компания, которая в период с 1776 по 1950 год имела эксклюзивные права на торговлю с Гренландией. Ее руководство на местах (инспекторы и управляющие) являлось основным представителем государственной власти.

Однако данный процесс со стороны государства был слабо организован, что не устраивало значительную часть лиц, заинтересованных в развитии Гренландии. «В 1856 году Х. Дж. Ринк, Сэмюэл Кляйншмидт, Карл Янссен и Дж. Ф. Т. Линдорф составили и подписали «Скромное предложение Министерству внутренних дел о создании своего рода попечительского совета в колониях в Гренландии для управления общими делами туземцев» и особенно их поддержка материалами для улучшения домов, инструментами для ловли рыбы, едой во время болезней и голода и т. д.»[2].

Очевидно, следует указать, что в первой половине XIX в. происходил процесс активного изучения Гренландии, ее населения, языка, культуры, зарождалась система начального образования. В 1847 и 1848 гг. открываются духовные семинарии[3].

В своем предложении о попечительских советах авторы указывали, что:

«Ad б. Должны быть созданы институты, похожие на то, что в цивилизованных обществах называется муниципальными советами. Только учреждение, имеющее прочную связь с местом и людьми, иметь дом в этом районе, может обладать необходимыми местными и личными знаниями для достаточно справедливого и равного распределения помощи.

Ad c. Среди гренландцев значительно увеличился объем информации. Было уважение к европейцам, и не в последнюю очередь к тем, кто осуществлял уход, и это можно было использовать для содействия сплоченности и единству в таком совете. Гренландцам не хватает зрелости и интереса для общего дела. Им просто не хватает определенных целей, пробуждающих и направляющих сил. Подотчетность существует среди катехизаторов и туземцев, управляющих меньшими торговыми факториями. Вevarelse af Groland som dansk Biland.

Ad d. Необходимо пригласить для совета самых опытных и уважаемых приобретателей из отдаленных мест. Таким образом, вы будете поощрять и превосходить их, а также получите необходимую информацию об условиях в различных местах. Тем самым возникнет и некий гражданский порядок, где самому способному, служащему обществу, будет отведено свое место, а тому, кто растрачивает свои силы, – свое.

Ad е. Своеобразные занятия населения требуют, чтобы оно жило широко разбросано. Таким образом, несмотря на все усилия руководителя колонии, поддержку получают не самые нуждающиеся, а только те, о ком он может не заметить или получить достоверную информацию. Из населения, некоторые из них могут ежедневно ходить к заведующему колонией, некоторые живут далеко, а некоторые полностью отрезаны от него. Поддержка, оказываемая управляющим колонией, легко принимает характер попрошайничества и порождает нищету и деморализацию. Те, кто сохранил больше чувства чести и не хочет попрошайничать, и те, кто живет в отдаленных районах, неизвестны начальнику колонии, и в случае нужды и несчастных случаев это может привести к несчастным случаям (голоду)…»[4].

Указывая и на то, что разрушение традиционного образа жизни создало неравные условия для местного населения, которое нуждалось в медицинской и социальной помощи, улучшении системы образования, необходимые меры предлагалось реализовать за счет части средств от упоминаемой Королевской гренландской торговли.

К письму авторы приложили свое видение (проект) предлагаемого ими органа. Он, в частности, предполагал создание Попечительского совета в большинстве торговых районах. Каждый Совет должен был состоять из двух категорий лиц:

1) назначаемые постоянные должностные лица: управляющий колонией, миссионер, главный катехизатор округа, врач и представитель Гернхутов в Южной инспекции. Управляющий колонией должен был исполнять роль председателя, а миссионер – бухгалтера;

2) избранные их своей среды представители местного населения (старше 30 лет, охотники, финансово и экономически независимые).

Лиц второй категории следовало назначать окружными суперинтендатами и сменяться они должны были посредством выборов каждые 3 года.

Основная задача доверительного управляющего – справедливое распределение государственной поддержки местному населению[5].

Было много и иных предложений о функциях и правах будущего органа, которые прошли длительное обсуждение в Дании[6]. Лишь после этого была «выдана доверенность сроком на два года ориентировочно на реализацию предложенного Попечительского совета в Южной инспекции. Так, в августе 1857 г. Инспекция может издать временное постановление об учреждении Попечительских советов в Южной Гренландии, «что находится в точном соответствии с руководящими принципами, предложенными в мае 1856 г.».[7]

В 1857 г. учреждаются 4 опеки (Юлианехаб, Фредерикшаб, Фискенессет и Годтхаб), а в 1858 г. создаются еще два округа (Суккертоппен и Гольстейнсборг). Как и планировалось, они состояли из датских чиновников и ряда членов, избранных гренландцами, обычно наиболее уважаемых жителей. В их задачу входило, в частности, оказание помощи бедным в приобретении рыболовных снастей и действие в качестве своего рода суда первой инстанции. Именно данные органы стали началом ограниченного местного самоуправления в Гренландии[8].

Тем не менее, первые два года данные органы действовали «в виде опыта», и лишь после длительного обсуждения в коридорах власти результатом этих решений министерства стало то, что 2 мая 1862 г. составлено «Временное положение о Гренландском фонде и Попечительском совете Инспекции Южной Гренландии». Однако, как нам представляется, это не был единый документ, а лишь общие направления регулирования данных вопросов.

Так, к примеру, архивные фонды Арктического института содержат различные циркуляры, положения и объявления, относящиеся к попечительским советам Северной и Южной Гренландии. Среди них можно отметить «Циркуляр директорам школ Южной и Северной Гренландии от инспектора» 1862 г.; «Временные положения о Гренландском фонде и Попечительских советах Гренландии» МВД 1872 г. (они вышли как самостоятельное издание)[9]; «Временные положения о Гренландском фонде и попечителях в Гренландии от 31 января 1872 г. с изменениями от 21 апреля 1881 г. § 10, 11 и 12»; «Положения, касающиеся попечительских советов, 1884 г.»; «Временные положения о Гренландском фонде и попечительских советах Инспекций Северной Гренландии» 1863 г.; «Циркуляр для попечителей Северной Гренландии от инспектора Крарупа Смита» 1868 г.; «Временные правила для попечителей в Южной Гренландии» 1860 г.; «Временные положения о земельных деньгах и попечителях в южной части страны» 7 мая 1862 г., и «Временные положения о казначействе и попечителях Гренландии в Инспекции Южной Гренландии» 1862 г.; «Уведомления о попечителях в Южной Гренландии в 1866–67, 1868–70 и 1871–72 годах»[10].

Издание «Временные положения в Южной Гренландии» в 1862 г. и в соответствующий документ в отношении Северной Гренландии 1863 г. однозначно говорит о том, что, пусть и в деталях, но всё же, как сами документы, так и положение попечителей и инспекций в этих регионах несколько отличались между собой.

Так, к примеру, как указывают исследователи данной проблемы: «1) доходы 2) состав Попечительского совета и порядок дел 3) об использовании средств фонда колонии и 4) об осуществлении правосудия. В Северной Гренландии инспектор должен выбрать председателя, тогда как в Южной Гренландии предусмотрено, что председателем является священник, а бухгалтером – управляющий колонией»[11].

В начале свой работы попечительским советам (в 1862 г. в Южной и в 1863 г. в Северной Гренландии) пришлось соотносить свои действия с важнейшим государственным органом Дании в Гренландии – датская государственная торговая компания. Советы и их представители достаточно быстро стали высказываться о том, что Королевская гренландская торговля занимала чрезмерно доминирующее положение, не подвергаясь при этом никакому парламентскому контролю.

KGH напрямую подчинялась Министерству финансов Дании, и датский парламент не принимал в этом никакого политического участия, кроме позиции по ежегодным финансовым актам, в которых фигурировала Гренландия.

Следует указать, что с 1776 г. Королевская гренландская торговля (KGH) взяла на себя управление монопольной торговлей в датских колониях в Гренландии. Создав широкую торговую сеть данный государственный орган единолично руководил экономикой Гренландии, устанавливая закупочные цены как на приобретаемые у местного населения товары, так и на продаваемые ему. Такая монополия прикрывалась заботой об ограждении туземцев от влияния внешнего мира. Однако, постепенно, именно при колониях и торговых точках KGH были созданы не только фактории, но и появились первые церкви, школы, а отдельные представители администрации KGH на местах вели широкую образовательную и иную деятельность. В тоже время, введение попечительских советов в Южной и Северной Гренландии посягало на монополию KGH, т. к. именно из вырученных ей средств финансировались данные органы и их деятельность, а сами попечительские советы были базой для будущего самостоятельного муниципального самоуправления в Гренландии, независимого от Торговой администрации и миссии.

Опекунский совет оказывал немалое влияние на условия жизни населения. По мере того как население становилось все более независимым и освобождалось от нищеты прежних времен, создавалась правовая система с полицией и судом. В тоже время, доминирующее положение KGH все же оставалось и ограничивало экономические и политические права населения.

В контексте изучения эволюции права Гренландии, следует упомянуть изданную в 1860-х годах Кляйншмидтом так называемую «Гренландскую конституцию» (всего 20 положений)[12]. Это был свод основных правил поведения в гренландском обществе, формально, никем не установленных. Однако, с учетом повышения уровня грамотности гренландцев, наличие такого свода, не навязываемого государством, церковью или кем-либо еще, было крайне важным для самоидентификации малочисленного населения огромного острова.

Огромная роль в становлении гренландских органов местного самоуправления принадлежит такому видному деятелю как Хинрих Йоханнес Ринк. Будучи одним из инициаторов создания попечительских советов, в 1871 г. он занял пост директора KGH. Уже в следующем году по его предложению были опубликованы пересмотренные «Предварительные положения», которые согласованы и применимы как к Южной, так и Северной Гренландии.

Одним из наиболее существенных изменений в положениях является то, что священник должен быть председателем, с менеджером колонии в качестве бухгалтера, и что критерии для должности суперинтенданта расширены от «опытного рыболова» до «кто либо все еще является опытным рыболовом на байдарках, либо в любом случае был им и сдался только из-за физической слабости ловить рыбу» (§ 5)»[13].

В 1877 г. Ринк издал книгу, в которой критиковал систему управления Гренландией[14], назвав аппарат управления слишком дорогим и надуманным. Очевидно, под влиянием этой точки зрения создана «Комиссия по Делам Гренландии». Важнейшей причиной ее создания стала идея о том, что дела гренландцев не должны решаться в коммерческом учреждении.

Однако в 1893 г. комиссия была ликвидирована, а ее функции перешли попечительскому совету, решения которого согласовывались с находящимися в Гренландии госслужащими. Таким образом, многолетние попытки отделить управление Гренландии от KGH, несмотря на явное и признаваемое противоречие интересов этих двух органов, во второй половине XIX в. оказались безуспешными[15].

Реальные изменения в управлении Гренландией можно увидеть только в связи с усилением в политике Дании роли левых сил в 1901 г., что привело к принятию закона «Об управлении в Гренландии» 1908 г., когда торговля и администрация разделяются, а попечительские советы заменяются советом по трудоустройству и муниципальным советом.

Подготовка к реорганизации управления Гренландии началась в 1904 г. «Основанием для этого заявления является то, что Карл Райберг (1859–1929), занявший пост директора KGH в 1902 г., в 1903 г. предложил Министерству внутренних дел пересмотреть правила опеки. План заключался в том, чтобы попечительские советы должны были быть немедленно уведомлены об этом и что в следующем году им будет представлено предложение на их рассмотрение».

Разработка предложений заняла несколько лет. Суть новых правил состояла в том, что предлагалось увеличить численный состав гренландцев в попечительском совете, оставив контроль их деятельности, а за счетами должен был следить управляющий колонией. Инспекторы должны были продолжать оставаться ближайшими руководителями попечительского совета, следить за неукоснительным соблюдением предписанных положений и преследовать возможные правонарушения в отношении использование средств.

Это был незначительный шаг вперед, т. к. сам инспектор оставался служащим королевской гренландской торговли[16].

Различные споры продолжали несколько лет, т. к. мнения заинтересованных сторон слишком расходились в самых различных вопросах.

Принятие 27 мая 1908 г. закона «Об управлении колониями в Гренландии»[17] привело к тому, что торговля и администрация разделялись, попечительские советы упразднялись и вместо них создавались 62 муниципалитета и 2 национальных совета (Южной Гренландии и Северной Гренландии), членами которых должны были быть гренландцы.

Закон, отделяющий администрацию от KGH, был передан вновь созданной «Администрации» и единогласно принят как в Фолькетинге, так и в парламенте графства. В 1911 г. в каждой из двух провинций, Северной и Южной Гренландии, был создан Национальный совет.

Таблица № 1. Распределение членов национального совета по профессиям в 1911–1923 гг.

«Это первый случай, когда представители всего населения от Нордре-Стремфьорда до Кап-Фарвеля собрались вместе, чтобы обсудить общие для всего региона вопросы. Поэтому сегодняшний день является знаменательным в истории Гренландии. Я надеюсь, что он станет началом развития и экономического прогресса для населения, и что новый социальный институт – Национальный совет – будет способствовать развитию чувства общности в этой стране, чтобы население осознало, что личного мастерства не всегда достаточно, но и объединиться в единство для общего труда, если человек хочет надеяться на счастливое будущее Гренландии»[18].

Этими словами председатель Оле Бендиксен приветствовал членов Национального совета, когда 7 августа 1911 г. состоялось первое заседание Южногренландского национального совета в большом зале Godthеbs Bogtrykkeri, где, кроме инспекторов, присутствовали представители 11-ти округов Национального совета, а именно: 1-й округ представлял Йосва Клейст, Фредериксдаль; 2-й – Йенс Хансен, Нанорталик; 3-й – Герхардт Хансен, Сидпрёвен; 4-й – Йоханнес Йозеф-сен, Юлианехаб; 5-й – Отто Эгеде, Нарссак; 6-й – Якоб Хегелунд, Фредериксхааб; 7-й – главный архитектор Ханс Мотцфельдт, Фискенессет; 8-й – фотограф Джон Мёллер, Годтхааб; 9-й – Натан Либерт, Суккертоппен; 10-й – Петер Розинг, Кангааамиут; 11-й – Карл Сивертсен, Холстенсборг[19].

На повестке дня Национального совета Южной Гренландии стоял весьма важный для местного населения вопрос: «Презентация и обсуждение отчета о кредитах и грантах на строительство новых домов». Этот вопрос был рассмотрен после обеденного перерыва в первый день заседания, которое продолжалось в течение всего следующего дня и еще несколько часов в третий день заседания.

Собрание было не удовлетворено тем, что Гренландское общество рекомендовало Министерству запросить у Парламента ассигнования в размере всего 3 тыс. датских крон на строительные займы и гранты. Эта сумма должна была быть поделена между Северной и Южной Гренландией, оставив только 1 500 датских крон для каждой части страны.

Было подсчитано, что на эту сумму в каждом регионе можно построить 6–7 домов. В связи с этим Национальный совет по предложению инспектора рекомендовал министерству внутренних дел подать заявку на выделение парламентом Дании ассигнований на три года в размере 2 000 датских крон ежегодно для южной части страны в ходе текущей парламентской сессии.

На заседании сложно обсуждались вопросы о том, как должны погашаться кредиты и какие меры безопасности должны быть приняты. Кроме того, совет обсудил детали строительства домов. Инспектор нашел неудачной укладку кровельных плит на клинкер и высказался за использование рубероида, а два члена совета выразили недоверие по поводу требования о наличии цинкового ведра с крышкой для каждого дома.

В общей сложности Национальный совет Южной Гренландии должен был рассмотреть 10 пунктов. Кроме вопросов строительства, рассматривались такие вопросы как, утверждение списков избирателей, отчет об использовании общего фонда до созыва Национального совета, согласование ассигнований в соответствии с королевским указом, распределение выданных Министерством внутренних дел сетей ангмагсат и правил их использования, представление предложения об эксперименте по разведению лисиц в Годтхобе и размещение моторного судна для охоты на моржей в проливе Дейвиса, обсуждение изменений правил избирательного права и права быть избранным, новых правил распределения репараций и предложений по назначению алиментов.

14 августа в гостевом доме в Эгедесминде состоялось первое заседание ландсраада Северной Гренландии. Его открыл Йенс Даугаард-Йенсен. Всего Совет земель Северной Гренландии рассмотрел 22 вопроса повестки дня, из которых необходимо упомянуть: переговоры об установлении правил выплаты алиментов на детей, рожденных в браке; о создании ссудного фонда для приобретения и обновления домов и орудий труда; о едином сборе пособия по безработице; об установлении правил страхования от несчастных случаев для лиц, состоящих на службе в торговле и администрации; о предоставлении строительных ссуд и строительных грантов на строительство новых зданий и перестройку гренландских домов; об установлении правил, касающихся избирательного права и права быть избранным в муниципальные советы; заявка китобойных компаний с Фарерских островов на китобойный промысле в водах Гренландии.

Заявка двух фарерских китобойных компаний на получение лицензии на ведение китобойного промысла со стационарной станцией в Гренландии была встречена Национальным советом с большой критикой. Компания планировала вести китобойный промысел как минимум пятью судами, и это число должно было увеличиться в будущем.

Считалось, что движение вдоль побережья «крайне вредно для улова гренландцев, так как их суда, курсирующие туда-сюда, будут отпугивать тюленьих собак». Поэтому, несмотря на хорошие перспективы получения доходов, Национальный совет единогласно решил не одобрять заявку.

Национальный совет Северной Гренландии также рассмотрел вопросы о возможных компенсациях отдельным охотникам в связи с потоплением лодки, о помощи желающим приобрести ружье, построить дом, предположив какие премии могли бы быть присуждены из общего фонда на «хозяйство» и «домоводство и бережливость».

После четырех дней заседание Национального совета Северной Гренландии завершилось 17 августа 1911 г. в 18.00.

Национальные советы собирались раз в год для обсуждения вопросов, касающихся их части страны, и для внесения предложений в правительство Дании, но без полномочий по принятию решений как таковых. Это могли быть вопросы, переданные правительством в национальные советы, или вопросы, которые члены совета могли поднять сами.

Национальные советы также высказывали свое мнение по поводу использования региональной казны и всего общего фонда Гренландии. Инспектор являлся председателем Национальных советов, но без права голоса, а в остальном датчане были исключены из участия в работе Национальных советов.

Члены Национальных советов избирались на шестилетний срок в специальных округах муниципальными советниками Гренландии. И именно такая конструкция обусловливала большую текучесть кадров на каждых новых выборах.

Число членов не могло превышать двенадцати человек. Избирательное собрание редко состояло более чем из 10 человек, а членство в одном из Национальных советов, очевидно, рассматривалось как благосклонность членов.

Для того чтобы иметь право выставлять свою кандидатуру на выборах или голосовать, помимо достижения определенного статуса (подразумевалось, что это почетный и уважаемый действующий или бывший депутат), нужно было еще и показать пример меценатства; не получать пособие по бедности, не иметь судимости. Избирательный возраст был установлен на уровне 22 лет, а возраст, дающий право голоса, – 25.

Хотя в это время женщины были полностью отстранены от участия в политике, Национальные советы были революционно новым механизмом, в котором только гренландцы формулировали свое мнение, в отличие от более замкнутой роли, которую гренландцы играли ранее при Попечительском совете.

Большинство вопросов, включенных в повестку дня Национальных советов, первоначально выдвигались правительством Дании. В 1911–1915 гг. лишь менее 1/3 вопросов повестки дня вносились депутатами. Однако со временем ситуация изменилась, и в 1931–1935 гг. доля предложений, исходящих от самих членов Национальных советов, выросла более чем до 2/3[20].

Если в ходе обсуждений Национальные советы приходили к разным мнениям, датский совет директоров направлял эти решения в Данию, чтобы по возможности согласовать их.

Однако национальные советы очень неохотно шли на гармонизацию соответствия друг другу, поэтому в некоторых случаях пришлось принять разные правила для Северной и Южной Гренландии. Тем не менее, большинство процедур завершилось достижением согласия и в результате министерство просто ратифицировало правила, которые затем были одинаковыми как для Северной, так и для Южной Гренландии.

Известны случаи, когда Национальные советы явно протестовали против решений, принимаемых датским правительством, например, по вопросу соглашения, заключенного Данией с Норвегией в 1924 г.[21] В соответствии с этим соглашением норвежцам разрешалось охотиться на необитаемых участках Восточной Гренландии, хотя она не входила в сферу компетенции национальных советов. В том же году оба Совета по собственной инициативе рассмотрели этот вопрос и в резких выражениях заявили, что такое соглашение не только наносит ущерб экономике Гренландии, но и выразили крайнее недовольство тем, что с ними не были проведены консультации перед принятием такого решения.

В остальном же вопросы, поднимаемые самими членами Национального совета, в основном сводились к желанию произвести небольшие улучшения в повседневной жизни. Так, в 1913 г., появилась возможность приобретать бензин для охотничьих поездок, а в 1914 г. на государственные средства можно было обеспечивать детей-сирот и детей государственных служащих байдарками. В целом, однако, в первый год работы Национального совета значительную часть его заседаний занимали вопросы охраны природы, и дискуссии о том, когда, например, можно охотиться на гагар или кайр.

В 1912 г. закон «Об управлении» подвергся незначительному пересмотру, в результате чего было введено совместное управление в Дании по всем гренландским вопросам, которые были переданы в ведение одного директора. В вопросах, касающихся церковной и школьной системы, директор был подотчётен Министерству церкви и образования, во всех остальных вопросах – Министерству внутренних дел. В подчинении директора находился коммерческий директор KGH, который отвечал за закупки и продажи в Дании и выступал в качестве коммерческого советника директора по другим коммерческим вопросам.

Что касается отправления правосудия, то следует отметить, что инспекторы в Восточной Гренландии вместе с тремя членами, назначаемыми окружными советами образовали суд, в компетенцию которого входили судебные дела, касающиеся гренландцев. В то же время, другие датчане имели компетенцию городского суда Копенгагена в качестве юрисдикции, в соответствии с законом от 11 мая 1935 г. «О юрисдикции в Восточной Гренландии». В Северной Гренландии Совет обладал аналогичной юрисдикцией в делах между гренландцами, в то время как губернатор обладал ограниченной юрисдикцией в отношении датчан.

В завершение рассмотрения развития самоуправления Гренландии в период до Второй мировой войны следует указать, что период 1920–1930-х гг. был достаточно противоречивым.

«В 1905 году родилась церковь в Гренландии. Прежняя территория миссии стала теперь, согласно первому церковному закону в Гренландии, Актом о церкви и колонизации. Акт о церкви и школах в Гренландии от 1 апреля 1905 года, стал деканатом в составе Копенгагенской епархии, а страна была разделена на приходы. Началось строительство церквей, а в недавно основанной семинарии в Нуук началась подготовка катехизаторов»[22].

Закон «Об администрации» 1925 г. ввел новый орган на основе колониального округа – совет графства, в котором были места председателей муниципальных советов округа и членов национальных советов[23].

Исключением из консенсусной модели стал пересмотр в 1912 г. закона 1908 г., который нарушил разделение между торговлей и администрацией, ссылаясь на практические проблемы, которые принесла его реализация. В то время как Ландстингет принял закон единогласно, социал-демократы и радикальные левые проголосовали против него в Фолькетинге на том основании, что не было представлено никаких документов, подтверждающих невозможность разделения торговли и управления.

В связи с пересмотром законов 1908/1912 гг. в 1920 г. создана комиссия, которая заложила основу для пересмотра закона «Об управлении», а именно закона № 134 от 18 апреля 1925 г. «Об управлении Гренландией». В состав комиссии впервые вошли гренландцы, в том числе священник Матиас Шторх. Гренландцы, очевидно, стали настолько политически зрелыми, что их можно было серьезно привлекать к управлению Гренландией, в крайнем случае – наиболее образованные и находящиеся на государственной службе.

В 1925 г. закон № 134 от 18 апреля заменил законы 1908 и 1912 годов. По мере возможности каждый Национальный совет должен был собираться ежегодно и обсуждать общие дела региона, как те вопросы, которые поднимало датское правительство, так и те, которые национальный совет считал актуальными. Национальные советы участвовали в разработке правовых норм, затрагивающих всё гренландское общество, и должны были представлять доклад по всем предложениям о законах и постановлениях, касающихся государственных мер для региона или всей страны. Ни одно из решений, принятых провинциальными советами, не имело силы до тех пор, пока их не утверждал губернатор или соответствующий министр.

Национальные советы избирались в соответствии со статьей 17 закона «Об управлении» 1925 г. всеми членами муниципальных и окружных советов, проживающими в округе. Члены муниципальных советов избирались населением (§ 11), а в состав окружных советов входили члены муниципальных и окружных советов соответствующего колониального округа и датские государственные служащие с двухлетним стажем работы (§ 14). Прямых выборов в национальный совет не было, но идея национальных советов заключалась именно в том, что они должны были заботиться об интересах своего региона и как таковые должны были представлять всё население.

Согласно разделу 7 закона 1925 г., создан Гренландский комитет датского парламента, который должен был представлять отчёты по всем вопросам, касающимся общего положения Гренландии, включая доступ в страну и монопольную торговлю. Комитет состоял из членов, назначаемых Фолькетингом и парламентом[24].

Летом 1939 г. в Копенгагене начались переговоры между Гренландским комитетом риксдага, Гренландским советом и представителями Земельных советов о путях улучшения положения Гренландии в конкретных областях (здравоохранение, образование и т. д.) и, возможно, пересмотра Закона 1925 г. Однако, данные переговоры пришлось прервать сразу после начала Второй мировой войны[25].

Не менее важным событием в истории Гренландии стало ее посещение в 1921 г. датским королем и королевой, а в 1930 г. в Гренландию впервые прибыл премьер-министр[26]. Эти дипломатические шаги показали местному население важность Гренландии в составе Дании и готовность к последующей эволюции ее статуса.

В тоже время, интересы гренландцев далеко не всегда учитывались руководством Дании. Так, фарерские рыбопромышленники в 1920-х и 1930-х годах хотели ловить рыбу у берегов Гренландии, в результате чего они вступили в конфликт с существовавшей монополией KGH.

В 1939 г., когда конфликт достиг апогея, правительству Копенгагена пришлось пойти на компромисс и быстро принять закон, который давал фарерцам определенные права на рыбную ловлю в водах Гренландии, а также пункты поддержки на суше. Когда закон был принят без консультаций с Ландсродом Гренландии, как это предписано Административным законом 1925 г., что вызвало недовольство в Гренландии[27].

Таким образом, к 1939 г. Гренландия находилась на сложном и противоречивом пути модернизации общества, своего правового статуса и, соответственно, взаимоотношений с Данией. Создание собственной, пусть и ограниченной, администрации позволило гренландцам самостоятельно разрешать многие вопросы вплоть до деокупации Дании и подъема вопроса о взаимоотношениях метрополии и колонии на международном уровне, т. е. в ООН.

1.2. Становление системы государственного управления Гренландии в 1945–1965 гг

События Второй Мировой войны не обошли стороной и Гренландию. Пока Дания находилась в оккупации, гренландцы обрели первый самостоятельный опыт международных отношений – заключили соглашение с США о размещении военной базы. Кроме того, в виду отсутствия какого-либо влияния со стороны Дании с 1940 по 1945 г. местным органам власти более ненужно было, как это было до войны, запрашивать решение или мнение Копенгагена по большинству вопросов.

Напомним, что до 1940 г. Национальные советы Северной и Южной Гренландии, согласно законодательству, выполняли только консультативные и рекомендательные функции и имели право быть услышанными по таким вопросам, которые имели фундаментальную важность для всего гренландского общества, в то время как окончательное решение оставалось либо за судебным исполнителем, администрацией Гренландии либо министром.

Однако даже эта система представительства действовала не на всей территории Гренландии. Так, особое положение в Гренландии занимал её Восточный регион, на который не распространялись рассмотренные нами события и законы в отношении местного самоуправления 1908 и 1912 гг.

Первым общественным распоряжением в Восточной Гренландии, регулирующим деятельность её районного совета, было «Административное положение для Восточной Гренландии» от 16 сентября 1947 г.[28]

Эти положения, по сути, представляли собой расшифровку «Законов Кейп-Йоркского станции Туле от 7 июня 1929 года»[29], в отредактированном виде, введенных Кнудом Расмуссеном в силу того, что он владел станцией. «Закон Туле» был позже подтвержден премьер-министром Т. Стаунингом и приказом министерства морских дел и рыболовства Дании установлен в качестве положений, в соответствии с которыми канцелярия премьер-министра 8 сентября 1931 г. уполномочила Кнуда Расмуссена осуществлять полномочия датского государства и управление округом с помощью местного охотничьего совета[30].

План предусматривал создание «Совета жителей Восточной Гренландии в Ангмагссалике» и «Совета жителей Восточной Гренландии в Скорсбисунде».

Священник, врач и колониальный администратор были постоянными членами охотничьего совета, в Восточной Гренландии это относилось к «постоянным государственным служащим». Для этого был назначен ряд «хороших и способных людей», представляющих все постоянно населенные пункты с населением не менее 10 человек. Выборы на каждое место производились остальными членами совета. В Восточной Гренландии население, представляющее более половины жителей населенного пункта старше 21 года, могло выдвинуть 3-х человек, и в этом случае совет должен был сделать выбор между ними. Совет поселения имел ряд обязательств по принятию мер по вопросам условий жизни других поселенцев и представлению необходимых отчетов на ежегодных собраниях совета.

Правила обязывали советы продолжать управление в соответствии с традициями, которые оказались применимыми в новых условиях и, кроме того, приобрели правовой характер во многих областях социальной защиты и охраны животных, но вводили карательные меры за преступления. Социальная сфера должна была рассматриваться шире, чем ранее, включая обеспечение жильем, поддержку бизнеса, медицинский транспорт и т. д. Советы обладали нормотворческой, исполнительной и судебной властью без какого-либо разделения полномочий.

Деятельность данных советов финансировалась за счет государственной субсидии («по 10 датских крон на человека»), что поступала в базовый фонд, доходность которой дополнялась 18 % от дохода и 0,9 % от заработной платы комиссированных и государственных служащих. Позже основным источником финансирования стали налоговые поступления»[31].

В августе 1948 г. датский Премьер-министр Дании Ханс Хедтофт посетил Гренландию, чтобы провести встречи с национальными советами Севера и Юга, чтобы выслушать их мнение о том, следует ли прекратить изоляцию Гренландии и монополизированную торговлю, начать модернизацию общества.

У советов был всего один день, чтобы выразить свое мнение, но результатом стало четкое стремление к открытости и развитию Гренландии с тем, чтобы иметь возможность сравнить себя с другими обществами как в экономическом, так и в культурном плане.

На основании результатов визита Ханса Хедтофта и стремления национальных советов к развитию региона создана комиссия по Гренландии. Она признала неудовлетворительное положение местного населения. Необходимо было реформировать все стороны жизни гренландцев – политический статус, общественные отношения, уровень жизни и медицинского обслуживания, жилищные и экономические условия, систему образования и т. п.

Данные проблемы требовали комплексного подхода – политического и экономического.

27 мая 1950 г. были приняты восемь новых законов, направленных на реорганизацию Гренландии. Важнейшим шагом на данном этапе стало принятие закона № 271 от 27 мая 1950 г. «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.».

В результате реорганизации Северной и Восточной Гренландии Национальный совет, который по закону 1950 г. состоял из 13 человек, стал насчитывать 16 делегатов. Заседания совета должны были проходить в Годтхобе один раз в год. В состав данного органа, в качестве не избираемого и постоянного члена, входил также губернатор Гренландии[32].

Особо следует указать, что, согласно § 15 Королевского указа от 30 июля 1952 г. «О Совете внутренних дел Гренландии», предусматривалось, что в той мере, в какой министр мог издавать нормативные акты, касающиеся гренландских дел, он мог принимать решение о том, что такие акты могут издаваться Национальным советом[33].

Таким образом, в этом положении была заложена формальная возможность предоставления Национальному совету издавать нормативно-правовые акты в ряде областей в форме, имеющие обязательную силу для граждан[34].

Инспекторы, назначенные администрацией еще в период существования Попечительского совета и занимавшие должности председателей Национальных советов в Северной и Южной Гренландии, с тех пор стали ландсфогедерами, и обе должности ландсфогедеров в Северной и Южной Гренландии были объединены в одну должность губернатора, который, по-прежнему являвшийся назначенным чиновником из Дании, был и председателем объединенного Национального совета. В то же время 62 муниципалитета были сокращены до 16 муниципалитетов.

В соответствии с новым законом «Об организации в Гренландии», мужчины и женщины старше 23 лет получили право голоса. Это право было реализовано, когда 29 июня 1951 г. население впервые смогло проголосовать в Национальный совет[35]. В выборах участвовали не партии, а кандидаты, которые выдвигались как личности. В 1951 г. Лундстин был назначен первым председателем Национального совета с титулом губернатора.

Принятие новой конституции Дании в 1953 г. закрепило изменение статуса Гренландии с колонии на графство, соответственно гренландцы стали полноправными гражданами Дании, в том числе и с правом избирать членов парламента королевства.

Столь важный шаг потребовал осуществления необходимых изменений в ранее принятом законодательстве. Одним из первых таких изменений стало принятие закона «О внесении изменений в законодательство об избрании членов тех или иных комиссий и советов и т. д.» от 24 октября 1953 г., которым вносились изменения в закон № 271 от 27 мая 1950 г. «О национальных советах и муниципальных советах Гренландии».

Ст. 24 этого закона заменялась следующей:

«П. 1. Комитет по Гренландским делам, состоит из двух избранных в Гренландии членов Фолькетинга и восьми членов, избираемых Фолькетингом. Для каждого из последних назначается заместитель (§ 24, п. 1).

П. 2. За исключением необходимых дополнительных выборов, новые выборы в комитеты проводятся каждый раз после проведения всеобщих выборов. Если парламентские выборы в Гренландии не могут состояться до проведения выборов в остальных частях королевства, то члены, избранные в Гренландии, сохраняют свои места в комитете до проведения парламентских выборов в Гренландии (§ 24, п. 2).

П. 3. Что касается избранных членов, то место в Фолькетинге является условием для избрания, но не для переизбрания в комитет.

П. 4. Комитет информируется обо всех вопросах, имеющие общее значение для всего положения Гренландии, и может запрашивать информацию по любому вопросу об управлении страной и по всем вопросам, касающимся условий жизни гренландского населения.

П. 5. До конца января каждого года премьер-министр представляет Комитету доклад о положении в Гренландии в предыдущем году, как о судоходстве, так и деятельности администрации в этой стране»[36].

В данном контексте также следует упомянуть «Закон о внесении изменений в закон «О национальных советах и муниципальных советах Гренландии и т. д.», по которому вносились изменения в соответствующий закон № 271 от 27 мая 1950 г., а также главу IV Сводного закона № 107 от 21 марта 1959 г. о Совете Гренландии, заменялась новыми положениями.

Новые нормы, устанавливали за Советом задачу «следить за развитием событий в Гренландии и давать рекомендации министру Гренландии по вопросам, касающимся центрального планирования и координации государственной деятельности в Гренландии» (§ 24, п. 1).

Предусматривался следующий состав Совета: председатель, назначаемый королем, 3 члена Национального Совета Гренландии, избираемые им; 2 члена фолькетинга Гренландии и по одному члену, избранному каждой из 5 крупнейших партий, представленных в парламенте, из числа своих членов в датский парламент. Представительство партий в датском парламенте, а в случае сомнений – голоса, поданные за партии на последних парламентских выборах, являются решающими для того, чтобы определить какие партии могут избирать представителей в совет (§ 24, п. 2).

В отсутствие председателя министр Гренландии назначал временного председателя Совета. Два избранных члена фолькетинга Гренландии получили заместителей, которые также являлись депутатами Совета. Для членов, избранных партиями и Национальным советом, избирались депутаты партиями и Национальным советом (§ 24, п. 3).

Сам же председатель назначался на 5 лет (§ 24, п. 4).

Остальные члены Совета избирались на срок полномочий датского парламента и Национального совета соответственно. В случае новых выборов в фолькетинг предыдущие члены, избранные от Гренландии, сохраняли свои места в Совете до тех пор, пока выборы вновь избранных членов не будут утверждены фолькетингом.

Для оказания помощи Совету создавался секретариат под руководством министра по делам Гренландии (§ 24, п. 5). Также министр Гренландии устанавливал правила процедуры Совета (§ 24, п. 7).

Расходы, связанные с деятельностью Совета, оплачивались Казначейством (§ 24, п. 6)[37].

Однако, мы вынуждены указать, что все вышеупомянутые нормы распространялись лишь на Западную и Южную часть Гренландии, а вот на Восточную Гренландию нормы закона 1950 г. долгое время не распространялись. Только в 1961 г. в советах графств Восточной Гренландии введено представительство Северной и Восточной Гренландии, а с 1 января 1963 г. Советы получили муниципальное представительство. В апреле того же года состоялись первые выборы в муниципальный совет, а с учреждением окружного суда и участием Северной и Восточной Гренландии в решениях национального совета, законодательстве и т. д., разделение властей стало формально реализовано и в Восточной Гренландии[38].

Действующие нормы и правила в отношении влияния гренландского самоуправления, особенно в части принятия самостоятельных решений как таких, что касались непосредственной жизни гренландцев уже к середине 1960-х гг. оказались недостаточными. Нарекания вызывали как ограниченные правотворческие, так и финансовые возможности местного самоуправления.

Так, согласно ст. 7 Закона о Национальном совете, именно он принимал решал, какие вопросы следовало рассматривать. Любое разделение вопросов между законодательной властью и Национальным советом не предусмотрено как в этом положении, ни в других законодательных актах.

Таким образом, основное правило заключалось в том, что Национальный совет мог устанавливать правовые нормы, имеющие обязательную силу для граждан, только если для этого была правовая основа в законе или в административном регламенте, изданном на основании закона.

Однако, в Королевском указе от 30 июля 1952 г. «О Совете внутренней автономии Гренландии»[39], изданном в соответствии с разделом 15 закона «О внутренней автономии», устанавливалось, что в той мере, в какой министр мог издавать нормативные акты, касающиеся гренландских дел, он мог и передать эти полномочия Национальному совету[40].

Это положение позволило Национальному совету издавать нормативно-правовые акты, имеющие обязательную силу в ряде областей, в форме уставов Национального совета и нормативно-правовые акты, имеющие обязательную силу для граждан. Если министр не установил общих правил для областей, в которых Провинциальный совет мог осуществлять полномочия, возложенные на министра в соответствии с законодательством, решения Совета должны были утверждаться лично министром.

Что касается права Национального Совета распоряжаться финансовыми вопросами, то он принимал решения об использовании средств национальной казны, которые собирались за счет ввозных пошлин на ряд товаров (табак, ликеры и др. спиртные напитки, шоколад и т. д.).

От муниципальных советов губернатор получал бюджеты доходов и расходов муниципальных казначейств. Эти бюджеты представлялись на рассмотрение Провинциального совета и утверждение, так что доходы муниципалитетов поступали из национальной казны и утверждались Национальным советом.

Ни Национальный совет, ни муниципальные советы не имели права вводить налоги или пошлины; т. к. согласно конституции, как и в целом в королевстве, это могло быть сделано только на основании закона.

15 января 1957 г. министром Гренландии внесено предложение о поправках в закон о занятиях профессиями в Гренландии. Толчком к данному предложению стало желание Национального совета, который на сессии в 1956 г. решил рекомендовать пересмотреть его отдельные нормы, в том числе касающиеся морских границ.

В связи с этим было признано практичным, что границы морской территории в Гренландии, так же, как и в остальной части Дании, определяются королевским указом. В тоже время Национальный совет, учитывая единодушную поддержку отмены раздела 1 закона «О бизнесе», просил заменить его королевским указом, определяющим границы территориальных вод Гренландии[41].

Данный шаг обусловлен изменением административно-политического статуса Гренландии. Напомним, что в 1951 г. два ее национальных совета были объединены в совместный Национальный совет Гренландии, а в 1953 г., с принятием соответствующих изменений в Конституцию, стала графством, а не колонией[42]. Соответственно этому также был принят закон о действии датских законов в Гренландии[43].

В 1955 г. создано министерство Гренландии, координировавшее централизованное управление гренландскими органами самоуправления.

Однако, четкого распределение полномочий между Национальным советом Гренландии, этим министерством и Фолькетингом не произошло. В качестве общего правила можно утверждать, что данное министерство занималось всеми гренландскими делами.

В своем отчете за 1950 г. Гренландская комиссия заявила, что в интересах гренландского сообщества, в Дании должна оставаться одна – и только одна организация с единой задачей содействия в гренландских делах в тех областях, где требуется обращение к высшим органам власти страны.

Однако Комиссия также заявила, что следует считать чрезвычайно важным то, что центральный орган по делам Гренландии, расположенный в Дании, должен иметь возможность тесного контакта с профильными министерствами, которые, при отсутствии центрального органа, должны были бы принимать решения по данным делам в соответствии с обычными правилами. Комиссия рекомендовала создать контактные комитеты с участием представителей министерства Гренландии и соответствующих специализированных министерств.

Впоследствии такие комитеты были созданы для школьной системы при Министерстве образования, для церкви – при Министерстве по делам церкви, для судебной системы и полиции – при Министерстве юстиции и для социальной сферы – при Министерстве социальных дел.

После представления Комиссией Гренландии своего отчета, ряд направлений были закреплены за соответствующими специализированными министерствами. Это касалось контроля за рыболовством, которым занималось Министерство рыболовства, регистрации и инспекции судов, чем занималась Датская инспекция судов при Министерстве торговли и Датский судовой регистр (Министерство торговли). Также это касалось Гренландской маячной службы, что была частью Датской маячной службы; метеорологической службы (Министерство торговли).

Кроме того, Министерство образования отвечало за различные научные работы в Гренландии, подобно тому, как сельский врач работал в Министерстве внутренних дел. Государственная авиационная дирекция при Министерстве общественных работ и труда осуществляла надзор за гражданской авиацией в Гренландии и управляла некоторыми гренландскими аэропортами. Кроме того, в той мере, в какой датские законы также были применимы к Гренландии, за их соблюдение отвечал министр труда, а если не предусмотрено иное, то данная ответственность входила в компетенцию специализированных министерств.

В этой связи можно упомянуть, например, что закон «Об усыновлении» от 25.05.1956 г., который согласно Королевскому указу от 20.12.1956 г. вступил в действие в Гренландии, находился в ведении Министерства юстиции.

Таким образом, можно констатировать, что Министерство Гренландии являлось ответственным государственным органом по всем административным вопросам графства. Однако, уже к концу 1950-х этот баланс был нарушен.

По мере того как все больше датских законов и соответствующих административных положений – с большими или меньшими изменениями, обусловленными особыми гренландскими условиями – становились применимыми к Гренландии, то администрирование, если в отдельных случаях не устанавливалось иное, передавалось специализированным министерствам.

Министерство Гренландии состояло из 2-х департаментов:

1) административный отдел на практике состоял из 3-х диспетчерских пунктов, статистико-экономического отдела и бухгалтерии;

2) технический отдел – Гренландская техническая организация (GTO), которую возглавлял главный инженер.

В состав Министерства Гренландии также входили Геологическая служба Гренландии и Рыболовная служба Гренландии, различные консультанты[44].

Как видно даже из данного краткого обзора – организация и направления деятельности Министерства Гренландии, его компетенции, с одной стороны, были разнообразны – оно занималось всем и, одновременно, ничем конкретно.

Безусловно, что главной задачей данного органа была координация действующих в Гренландии государственных структур, контроль коммерческих структур, их взаимодействие между собой. Однако качественное выполнение возложенных на министерство задач, при весьма скромном организационном и кадровом потенциале было невозможно.

Изменить сложившуюся ситуацию могли бы решения: 1) о передаче соответствующих компетенций общегосударственным ведомствам и министерствам; 2) о передаче функций министерства органам самоуправления, в случае их реального создания. При этом первый вариант был маловероятен в виду его неприятия местным населением.

Обращает внимание факт всестороннего развития Гренландии в 1950-х – первой половине 1960-х гг. Это подтверждается становлением и успешной деятельностью представительских и административных органов автономии, предусмотренных законом 1950 г. и актами, изданными в его развитие: создание важных систем: судебной, муниципального управления, особого уголовного права в 1954 г. Достигнуты существенные успехи в культуре и экономике. Среди местного населения появились опытные государственные деятели и управленцев, распространилось высшего образования.

В то же время следует отметить неоднозначную политику ООН в отношении колоний и регионов, в том числе что до Гренландии (Резолюция ООН 567 (VI) от 18 января 1952 г.; Резолюция ООН 648 (VII) от 10 декабря 1952 г.; Резолюция ООН 742 (VIII) от 27 ноября 1953 г.; Резолюция ООН 849 (IX) от 22 ноября 1954 г.[45]). Многие иные факторы все более открыто ставили на повестку дня необходимость модернизации правового статуса Гренландии.

Как указывалось, деятельность Национального и муниципальных советов Гренландии регулировалась соответствующими королевскими указами № 311 от 30 июля 1952 г. и № 312 от 30 июля 1952 г. соответственно.

Одной из важнейших проблем, по мнению представителей местного самоуправления, было то, что главой Национального совета являлся губернатор, поставленный на этот пост руководством Дании, а не выбранный глава совета. Данная проблема неоднократно поднималась в 1950-х – начале 1960-х гг., однако Дания считала изменение действующей системы несвоевременным.

На очередном заседании в 1959 г. Национальный совет Гренландии обсуждал различные политические, экономические и административные вопросы, результатом чего стало его заявление, в котором он рекомендовал парламенту Дании попытаться установить долгосрочную цель для развития Гренландии и датско-гренландского сотрудничества.

В заявлении отмечалось: «Национальный совет считает правильным сообщить правительству и парламенту, что в Гренландии в связи с быстро растущим политическим интересом и активностью существует сильное желание, чтобы политические органы Дании осознавали необходимость четкого представления существующих и все более неотложных проблем в Гренландии. Национальный совет рекомендует Фолькетингу заняться гренландскими проблемами, которые по своей природе являются своеобразными и трудными в долгосрочной перспективе и ищет способы прояснить потребности и возможности, чтобы можно было поставить долгосрочную цель для развития Гренландии и датско-гренландское сотрудничество в соответствии с заявлениями Национального совета и с учетом политических и экономических возможностей. Национальный совет считает особенно важным желание и способность государства финансировать, обеспечить управление развитием Гренландии, включая, не в последнюю очередь, коммерческое развитие в соответствии с ростом населения. Кроме того, следовало изучить возможности более свободного развития частной инициативы в рамках кооперативного движения.

Также, с учетом невозможности на тот момент единовременно ликвидировать такой институт как Гренландская королевская торговля, предлагалось обратить дополнительное внимание на рост частных инвестиций, в том числе со стороны местного населения.

Кроме того, Национальный совет указывал, что распределение полномочий между властями, особенно Министерством Гренландии, Земельным советом и Фолькетингом, должны быть четко определены – все они направлены на административную и политическую нормализацию условий в Гренландии, а также между Гренландией и Данией, чтобы положение Гренландии как равноправной датской части страны – ничего больше или меньше – определяется и соблюдается адаптация, которую должны требовать природа страны и удаленность от нее»[46].

На основании этого заявления осенью 1959 г. министр Гренландии провел серию переговоров с Гренландским комитетом датского парламента. В этих обсуждениях был также задействован исполком совета страны. Затем было достигнуто согласие о желательности того, чтобы проблемы, указанные Национальным советом, вместе с рядом других принципиальных вопросов, были предметом углубленного рассмотрения специальной комиссии.

18 февраля 1960 г. министр Гренландии назначил Гренландский комитет 1960 г. под руководством Виктора Грама. Комитету было поручено провести обзор политических, экономических и административных условий, касающихся Гренландии, а затем выработать мнение о том, есть ли основания стремиться к улучшению развития гренландского общества в этих областях; выявить точки зрения, отличные от существующих и, в случае их выявления, выдвинуть свои предложения по этому вопросу. Кроме того, перед комитетом были поставлены следующие задачи в политической сфере: 1) о влиянии национального совета на использование средств, предоставленных государственной казной для целей Гренландии; 2) о политическом положении Северной и Восточной Гренландии.

В 1960 г. в Гренландском комитете изучен опыт иных скандинавских стран (о порядке президентства в советах, аналогичных гренландскому)[47], рассмотрены возможности совершенствования действующего порядка. Весной 1964 г. на внеочередной сессии Национального совета принято решение выступить с предложением о замене губернатора в качестве председателя национального совета после выборов 1967 г., председателем, избираемым из его членов.

Однако, на данном этапе рассмотрение было отложено для изучения учредительным комитетом, с целью представления им своих соображений на очередной сессии 1965 г. Учредительный комитет в своем докладе, кроме прочего, высказался за создание независимого секретариата Национального совета, т. е. не подчиненного губернатору. В последующем Национальный совет подтвердил свое желание представленных изменений. Таким образом, по нашему мнению, гренландцами прорабатывалась идея создания прообраза своего правительства, пока в виде указанного секретариата.

Понимая, что дальнейшее нежелание со стороны Дании пойти на уступки может принять негативный оборот, министерство Гренландии высказалось за гренландские предложения, но, с некоторыми поправками. Так, учитывая обязанность губернатора контролировать законность деятельности Национального совета (т. е., чтобы он не выходил за рамки предоставленных ему полномочий), предлагалось, чтобы губернатор мог и далее участвовать в его заседаниях лично или через заместителя; также Национальный совет должен был немедленно информировать губернатора о своих решениях.

С появлением возможности существенной модернизации действующих законов 1952 г. о национальном и муниципальных советах в вопросах их деятельности, правила и время выборов претерпели ряд уточнений. Однако, главными изменениями, безусловно, стали: а) право выбора членами Национального совета своего главы, вместо занимавшего этот пост губернатора, с сохранением за последним права участия в работе совета; б) разрешение административных задач, связанных с деятельностью совета им самим.

Иные нормы были несколько модернизированы и уточнены, в том числе с появлением нового органа – Совета Гренландии[48].

При его проектировании ставились следующие задачи:

1) способность осуществлять комплексное планирование деятельности Гренландии и постоянно следить за развитием событий, чтобы избежать относительно частого создания комиссий по графству;

2) отслеживать политические события, как в Гренландии, так и в иной части Дании. Политическое представительство Гренландии должно было быть сильным и включать избранных представителей гренландского населения как в парламенте, так и в национальном совете;

3) способность быстро принимать необходимые чёткие решения. Для чего он не должен был стать слишком многочисленным;

4) создание при Совете секретариата, способного собирать и обрабатывать необходимые материалы. Совет и его секретариат должны быть освобождены от повседневного управления, чтобы они могли полностью посвятить себя планированию, координации и контроля выполнения планирования, координации;

5) упразднить Гренландский комитет парламента Дании при создании совета.

В результате, 13 марта 1964 г. министр по делам Гренландии представил «Предложение на закон «О внесении изменений в закон «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.». Документ, в частности, предлагал в § 1 закона № 271 от 27 мая 1950 г. о Национальных советах и муниципальных советах Гренландии и т. д. (Сводный закон № 107 от 21 марта 1959 г.) заменить главу IV следующим образом:

«Глава IV. Совет Гренландии.

§ 24. Учреждается Совет, задача которого состоит в том, чтобы следить за развитием событий в Гренландии и давать рекомендации министру Гренландии по вопросам, касающимся централизованного планирования и координации деятельности государственного сектора в Гренландии.

П. 2. Совет состоит из председателя, назначаемого Королем; двух членов, избранных членов датского парламента; одного члена, избранного каждой из партий, представленных в Финансовом комитете фолькетинга, из числа членов фолькетинга; и трех членов Совета по внутреннему управлению Гренландии, избранных им же.

П. 3. В случае отсутствия председателя Министр Гренландии назначает временного председателя Совета. Для двух членов фолькетинга, избранных от Гренландии, их заместители в фолькетинге также являются депутатами Совета. Для членов, избранных партиями и Национальным советом, депутаты избираются партиями и Национальным советом.

П. 4. Председатель назначается на 5 лет.

Остальные члены совета избираются на срок полномочий фолькетинга и Национального совета соответственно. В случае новых выборов в фолькетинг прежние члены, избранные от Гренландии, сохраняют свои места в Совете до утверждения фолькетингом выборов вновь избранных членов.

П. 5. Для оказания помощи Совету создается секретариат, руководитель которого состоит при министре по делам Гренландии.

П. 6. Расходы, связанные с деятельностью Совета, оплачиваются из средств казначейства.

П. 7. Министр Гренландии устанавливает правила процедуры Совета».

Определение даты вступления в силу закона определялось министром Гренландии (§ 2)[49].

Указанные последние изменения, безусловно, являлись выражением: а) эволюции взглядов гренландцев на систему собственного административного устройства вообще и национального представительства в частности; б) следствием формирования политической системы в Гренландии, которая требовала создания соответствующих условий.

В то же время, вышеуказанные незначительные уступки местному самоуправлению Гренландии со стороны королевской власти уже не удовлетворяли интересы гренландцев и их видение данной проблемы.

Таким образом, в начале 1960-х гг. началась активная модернизация системы представительских органов самоуправления Гренландии, связанная с такими факторами, как обретение с 1952 г. определенного опыта, существенное социально-экономическое и культурное развитие, общее стремление гренландцев к расширению прав автономии. В этот же период были созданы Национальный Совет, Министерство Гренландии, муниципальные советы. Определены их полномочия, задачи, способы взаимодействия. Данные органы служили не только решению задач самоуправления Гренландии, но и связи с высшими государственными органами Дании, транслируя им пожелания гренландцев, освещая имеющиеся проблемы, выдвигая свое видение их возможного разрешения.

1.3. Создание Национального совета и эволюция местного самоуправления в 1966–1878 гг

После представленного министром по делам Гренландии «Предложений на закон о внесении изменений в закон «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.» 13 марта 1964 г. дальнейшая эволюция самоуправления была лишь делом времени, так как по сути полуколониальный статус Гренландии, с чрезмерным контролем специальных органов и ведомств; ограниченные права муниципалитетов; Национального совета и Совета Гренландии не соответствовали как сложившимся реалиям, так и стремлениям гренландцев самостоятельно разрешать многочисленные вопросы региона.

Очередной попыткой смягчить ситуацию и несколько уступить требованиям гренландцев, особо активно высказываемых в начале 1960-х гг., стало принятие в конце 1966 г. двух комплексных нормативных актов, первым из которых стал закон «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.», представленный 7 декабря 1966 г. министром Гренландии.

Учитывая, что нормы закона, во-первых, распространялись на такие важнейшие органы управления Гренландии, как Национальный совет, муниципальные советы, Совет Гренландии; во-вторых, они отчасти, конкретизировали права и обязанности гренландского губернатора; в-третьих, отменяли «Закон № 271 от 27 мая 1950 г. о Национальном совете Гренландии, муниципальных советах и т. д.», есть необходимость рассмотреть более подробно его содержание.

Закон от 7.12.1966 был посвящен регулированию таких вопросов, как разделение регионов Гренландии; органов управления на Национальный совет Гренландии, муниципальные советы Гренландии и Совет Гренландии. В нем, в целом, сохранено традиционное деление Гренландии на Западную, Северную и Восточную, границы которых устанавливались министром Гренландии, который также определял разделение Гренландии на муниципалитеты (§ 1).

Право голосовать за Национальный совет признавалось за каждым, кто соответствовал условиям права голоса за фолькетинг и проживал в Гренландии не менее 6 месяцев до проведения выборов, однако списки избирателей следовало начинать составлять за год до выборов (§ 2).

Право быть избранным в Национальный совет получили все обладающие правом голоса, за исключением привлеченных граждан к уголовной ответственности и потому обладающим негативной репутацией. Однако именно вновь избранный Национальный совет имел право решать, будет ли кандидат по причине уголовно-правовых мер допущен к работе в нем (§ 3).

Состав Национального совета определялся, максимум, в 16 членов, избираемых прямыми выборами (п. 1), но их количество могло быть увеличено (п. 2). Срок работы каждого состава определялся в 4 года. Срок выборов отсчитывался с 1 мая, а выборы следовало проводить в апреле, в день, определенный губернатором (п. 3). Выборы проводились по спискам кандидатов, каждого из которых должны были поддержать письменно от 20 до 25 избирателей. Удаление кандидата из списка каралось как уголовное правонарушение (п. 4). Определение более подробных правил выборов возлагалось на министра Гренландии (п. 5).

Полномочия Национального совета Гренландии ограничивались лишь решением по делам, переданным на его рассмотрение. Однако, устанавливалось, что предложения правительства по законам, содержащим положения, затрагивающие исключительно Гренландию, должны быть вначале представлены в Национальный совет для получения заключения, прежде чем они будут переданы для рассмотрения парламенту.

Проекты административных положений, которые касались исключительно Гренландии, также представлялись Национальному совету для заключения[50]. Кроме того, законы и административные постановления, что имели особое значение для гренландского общества, должны передаваться на рассмотрение Национального совета до того, как они будут введены в действие в Гренландии.

Закон или административные правила следовало представить на рассмотрение Национального совета как можно скорее (§ 6, п. 1). Также мнение Национального совета следовало получено, «насколько это возможно», по другим вопросам, которые следует считать важными для Гренландии (§ 6, п. 2).

В свою очередь, Национальному совету давалось право вносить предложения соответствующему министру (в том числе предложения по грантам), задавать вопросы и подавать жалобы по общественным вопросам Гренландии, которые не были переданы на его рассмотрение (§ 7).

Национальный совет самостоятельно избирал своего председателя, действовавшего весь срок его созыва, большинством голосов на первой же сессии. Процедура избрания председателя устанавливалась достаточно сложная, в том числе с применением жеребьевки, а после этого производились выборы его заместителя (§ 9)[51]. При этом каждый член национального совета мог занять пост председателя или его заместителя, с правом отказаться тем лицам, кто занимал подобные посты в течение четырех лет подряд или более. Также именно Национальный совет мог освободить председателя и заместителя председателя от обязанностей на оставшийся срок их полномочий (§ 10).

Заседания Национального совета определялись раз в год, а внеочередные по решению председателя или требованию не менее половины членов. Место заседаний совет определял самостоятельно, а время и процедуры – председатель (§ 11, п. 1–2). Заседания определялись открытыми, но отдельные дела позволялось рассматривать за закрытыми дверями. Решение о том принимал председатель или сам совет (п. 3).

Вопросы, обозначенные соответствующим министром как срочные, должны рассматриваться на заседании Совета, даже если они не включены в повестку дня собрания (§ 11, п. 4). Рабочие языки – гренландский и датский (§ 11, п. 5), остальные процедуры Совет определял самостоятельно (§ 11).

Губернатор или его заместитель имели право участвовать в работе Совета, но без права голоса. В ином случае, председатель Совета в кратчайшие сроки должен доводит до сведения губернатора решения Совета (§ 12)[52].

Совет мог принимать решения при наличии не менее половины его членов большинством голосов (§ 13) и должен был их оформлять протоколом переговоров, который подписывается присутствующими членами. Любой член может потребовать, чтобы его особое мнение было кратко добавлено к протоколу; а в случаях, которые передаются другому органу, потребовать, чтобы последний был одновременно ознакомлен с содержанием протокола. После окончания встречи председатель как можно скорее должен был отправлять копию протокола переговоров министру Гренландии (§ 14).

Участие членов в работе Совета было обязательным, за исключением случаев болезни, отъезда, погодных условий и т. п. (§ 15).

Совет получил право создавать комитеты для подготовки отдельных дел во время своего заседания и непосредственного решения особых вопросов (§ 17, п. 1–2). Исполком, под руководством председателя Совета, мог создаваться для решения от его имени вне заседаний неотложных вопросов (§ 17, п. 3).

При избрании членов комитетов каждый из членов Совета может голосовать за столько кандидатов на выборах, сколько общее число членов должно быть избрано в соответствующий комитет[53]. В случае равенства результатов выборы решались путем жеребьёвки. При выходе члена комитета из его состава в период выборов, Совет должен провести новые выборы, при этом результаты таких выборов будут действительны только на срок полномочий Совета (§ 17, п. 4–7).

В обязанности председателя входила подготовка заседания Совета и созыв его членов, информирование их о предложенных к рассмотрению вопросах; руководство действиями и голосованием, обеспечение занесения его решений в протоколы, забота о корреспонденции, выполнение решений Совета и сохранность его архивов (§ 19).

Постановления Совета об общих условиях заработной платы, пенсионного обеспечения и т. д. сотрудников, нанимаемых советом, должны подтверждаться министром Гренландии (§ 20), который устанавливал размер платы председателя Совета (§ 21, п. 1). Также разные виды оплаты предусматривались для членов Совета за участие в его работе (§ 21, п. 2–3)[54].

Осуществляя непосредственный надзор за работой Совета, губернатору предоставлялось право сообщать министру Гренландии при подозрении о превышении органом своих полномочий. Так, если губернатор считал, что уездный совет превышает свои полномочия или условия предоставления гранта, или его решение в ином отношении противоречит закону, или возложенным на уездный совет обязанностям, уездный губернатор, при одновременном уведомлении совета графства, сообщает министру Гренландии, который имел право отменить решение Совета, приостановить его выполнение, признать недействительным и т. д. (§ 23, п. 2).

Вторая часть закона (гл. 3) посвящена вопросам организации деятельности муниципальных советов Гренландии, правила для которых устанавливались уставом муниципалитета. Устав, в свою очередь, принимался советом муниципалитета и утверждался губернатором (§ 24, п. 2)[55]. Право участвовать в выборе членов муниципальных советов закреплялось за лицами, постоянно проживавшими в соответствующем муниципалитете не менее 3 месяцев до проведения выборов по спискам избирателей (§ 25, п. 1–2). Лица этой же категории, т. е. проживающие в муниципалитете не менее 3-х месяцев, имели право быть избранными в состав муниципальных советов, за исключением тех, к кому были применены уголовные нормы права (§ 26, п. 1). Решение этого вопроса также зависело от вновь избранного муниципалитета (§ 26, п. 2).

Количественный состав муниципального совета определялся от 3-х до 13 членов, избираемых прямыми выборами в округах, в зависимости от численности населения муниципалитета, на 4 года по списку кандидатов с подписями от 5 до 10 избирателей. Каждому члену совета муниципалитета полагалось 1–2 заместителя (§ 27, п. 1–4).

Установление более детальных правил выборов (в том числе, подготовка списков избирателей, минимальное количество членов в каждом совете, количество округов и советов, количестве членов, избираемых в каждом округе) определялось министром Гренландии (§ 27, п. 5)[56].

Законом устанавливалось, что мнение совета самоуправления должно быть получено, насколько это возможно, по всем вопросам, которые относятся к делам муниципалитета и не остаются на усмотрение совета самоуправления (§ 28). Также Совет определял день и порядок собрания вновь избранного муниципалитета, порядок выборов председателя и его заместителя; устанавливал обязательность предоставления губернатору списка членов муниципалитета (§ 29), порядок ежегодно избрания председателя и его заместителя (§ 30); определял право муниципалитета указывать место и время заседаний, их порядок проведения (§ 31)[57], порядок принятия решений и их оформление и т. п. (§ 32–33).

Муниципальным советам предоставлялось создание комитетов по казначейству и бухгалтерскому учету для надзора за системой казначейства и бухгалтерского учета муниципалитета, постоянных комиссий для непосредственного руководства делами муниципалитета, а также специальных комитетов для выполнения определенных задач или выполнения подготовительных, или консультативных функций для совета муниципалитета или предстоящих выборов. Более детальные правила состава и полномочий комитетов должны были устанавливаться уставом муниципалитета (§ 35)[58], очевидно исходя из задач таких комитетов, количества жителей муниципалитета и иных факторов.

Муниципальному совету позволялось поручить одному или нескольким своим членам, или простым жителям, выполнять специальные муниципальные обязанности (§ 36).

Особые обязанности возлагались на председателя. Ему поручалось готовить заседания правления самоуправления и созывать на них депутатов; поручать коллегам подготовку вопросов к собранию; руководить переговорами и голосованием совета самоуправления, обеспечивать занесение его решений в протокол переговоров; заботиться о корреспонденции совета самоуправления и следить за выполнением его решений. Более детальные правила деятельности председателя устанавливались уставом муниципалитета (§ 38).

Особо следует отметить позволение муниципалитетам учреждать при них представителей (для канцелярской работы) и судебных исполнителей, институт которых в последствии активно развивался, а сами судебные исполнители выполняли разнообразные функции – от выполнений отдельных поручения муниципалитета, до оказания помощи судебным и правоохранительным органам (§ 39–40)[59].

Контроль исполнения муниципальными советами возложенных на них обязанностей и соблюдение законности их в деятельности возлагались на губернатора. При необходимости он мог отменить или приостановить решение муниципалитета. Также за губернатором закреплялись такие права как наложение штрафов и выдвижение обвинений в суде (§ 42). Соответственно этим правам, управа муниципалитета была обязана по его запросу получать и сообщать информацию о численности населения, условиях ведения бизнеса, поголовье животных и т. п. условиях в муниципалитете (§ 43)[60].

Третья часть рассматриваемого закона (гл. 4) посвящена Совету Гренландии. Ему органу поручалось следить за развитием событий в Гренландии и давать рекомендации министру Гренландии по вопросам централизованного планирования и координации деятельности публичных органов в Гренландии (§ 44). Состав Совета Гренландии предусматривался такой: председатель (назначался королем), председатель Национального совета Гренландии и 2 других члена, избираемых из членов Национального совета; 2-х членов фолькетинга, избираемых от Гренландии; и по одному члену, избираемому каждой из 5 крупнейших партий фолькетинга среди их членов в парламенте. Представительство партий в парламенте, в случае сомнений голоса, определялось количеством голосов, отданных за партии, получившие на последних всеобщих выборах большее количество голосов.

В случае прекращения полномочий председателя министр Гренландии должен был назначить временного председателя Совета. Для двух членов парламента, избранных от Гренландии, их депутаты в парламенте также являлись депутатами совета. Для членов, избранных партиями и Национальным советом, депутаты избирались партиями и национальным советом.

Председатель назначался на 5 лет[61], а иные члены Совета избирались на соответствующие периоды выборов в фолькетинг и Национальный совет. В случае новых выборов в фолькетинг его члены, ранее избранные от Гренландии, сохраняли свои места в совете до тех пор, пока выборы вновь избранных членов небыли одобрены фолькетингом (§ 45).

Данному Совету в организации его работы должен был помогать секретариат министра Гренландии, он же (министр) устанавливал правила процедуры деятельности Совета (§ 46)[62].

Создав таким образом необходимые механизмы взаимодействия высших органов власти в Гренландии, 17.12.1966 был принят представленный министром Гренландии Карлом Йенсеном закон «О национальных советах и муниципальных советах Гренландии и т. д.»[63] и, тем самым, отменялся Сводный закон № 107 от 21 марта 1959 г.

Закон 1966 г. посвящен вопросам административной организации Гренландии, регламентации создания, деятельности, прав и обязанностей Национального совета, муниципальных советов и Совета Гренландии.

Вся Гренландия была разделена на регионы (области) – Западную, Северную и Восточную, границы которых, как и деление на муниципалитеты, определялись министром по делам Гренландии (гл. 1).

В выборах в Национальный совет, состоящий из 16-ти членов, имел право участвовать каждый, кто удовлетворял установленным условиям для выборов в парламент Дании и постоянно проживал в Гренландии не менее чем 6 мес. до организации выборов (§ 2). Те же права имели желающие быть избранными в Национальный совет, за исключением лиц имеющих уголовное прошлое (§ 3). Определялись начало избирательного периода, срок каденции каждого состава – 4 года. Выборы проводились по спискам кандидатов, которые предварительно должны были поддержать от 20 до 30 избирателей (§ 4, п. 1–3). Иные правила выборов (составление списков, количество членов Совета, границы избирательных округов и т. п.) оставались на решение министра по делам Гренландии (§ 4, п. 5).

Он же принимал окончательные решения по условиям заработной платы, пенсиям персонала Совета, вознаграждения председателя, компенсации членам комитета путевых расходов и т. п. (§ 19–20). За губернатором сохранялось право контролировать законность решений Национального Совета, предоставляя информацию о возможных случаях министру Гренландии, который имел право отмены соответствующих решений (§ 22, п. 1–2). Право апелляций для таких случаев не устанавливалось. Данному министру также давалось право принимать необходимые санкции в отношении Совета и его председателя (штрафы, персональная ответственность в судебном порядке) (§ 22, п. 3).

Совет по внутреннему самоуправлению, как и ранее, мог принимать лишь решения по вопросам, переданным для его рассмотрения (§ 5), с сохранением права давать свое заключение по законопроектам правительства, касающимся исключительно Гренландии до подачи в фолькетинг (§ 6, п. 1). Таким образом, за данным органом сохранялись лишь консультативные и совещательные функции, хотя обязательность наличия заключения совета стала нормой (§ 6, п. 2).

В то же время, Национальный совет получил право представлять предложения министрам, делать запросы и подавать жалобы и по общественным государственным делам Гренландии, решение которых от него не зависело (§ 7).

Своего председателя Национальный совет избирал на первой же сессии из своих членов и лишь абсолютным большинством голосов, однако при возникновении отдельных сложностей (третье голосование при равенстве поданных голосов), вопрос решался, как и ранее, жеребьёвкой (§ 9). Право отказа от должности председателя или его заместителя признавалось лишь за теми, кто несколько раз подряд ее уже занимал (§ 10).

Очередные собрания для Национального совета предусматривались в месте, определенном им самим, 1 раз в год, по установленным самостоятельно процедурам; но допускались и внеочередные по требованию не менее половины членов. Допускались закрытые формы собраний. Извещение председателем губернатора о решениях Совета были обязательны (§ 12).[64] Предусматривались обязательность кворума, регистрация решений Совета, отображение особых мнений, предоставление протоколов министру по делам Гренландии, право отстранения членов от голосования по отдельным вопросам (§ 14–15).

Сохранилось за Советом право создания комитетов для решения специальных вопросов, а также создание исполнительного комитета по отложенным вопросам. Голосование за каждого члена комитета было поименным, а правила по составу комитетов (советов, комиссий и т. п.) и их полномочия определялись самим Советом (§ 16–17).

Функции председателя Совета заключались в подготовке заседаний, информировании членов Совета о вынесенных на рассмотрение вопросах, руководство прениями и голосованием; контроль за ведением протоколов и переписки, выполнение решений и хранение документации (§ 18).

Как видно из анализа положений закона, относящихся к Национальному совету, за ним так и остались координационные и рекомендательные функции, усиленные лишь тем положением, что проекты законов, в которых были затронуты интересы Гренландии не могли рассматриваться парламентом Дании без его заключений. С другой стороны, право Совета на указанные заключения могли представляться в парламенте как воля народа Гренландии и потому имели четко выраженную политическую, в том числе внешнеполитическую, пусть пока и декларативную, но значимую силу, с которой в дальнейшем все более приходилось считаться. И, конечно же, новый орган, по своей сути, уже фактически напоминал парламент автономной провинции, нежели совет графства, а сами гренландцы получили возможность обретения важного опыта парламентской борьбы и работы.

Нормы закона, относящиеся к муниципальным управлениям, также носили эволюционный характер (т. е. повторяли и конкретизировали нормы, содержащиеся в предыдущем законе о муниципалитетах), что во многом объясняется как стоящими перед муниципалитетами задачами, так и общепринятой практикой (§ 23–42). Законом, в основном, установлены правила выбора, собраний и организации деятельности муниципалитетов.

Особо следует упомянуть о предоставленной возможности муниципалитетам развить институт муниципальных судебных исполнителей, что проявилось в установлении права губернатора назначать по рекомендации таких советов данных исполнителей «для каждого населенного пункта», но с оплатой из средств муниципалитета, с признанием за ними права на командировочные расходы и иные компенсации (§ 40). Такой подход, с учетом реализации судебными исполнителями различных норм права в своей деятельности, с учетом острого количественного и качественного недостатка числа полиции в Гренландии, следует признать чрезвычайно важным.

В то же время, позволение устанавливать правила деятельности судебных исполнителей самим муниципалитетам, позволяло применять индивидуально-региональный подход в данном вопросе в каждом конкретном случае.

Усиление надзора со стороны губернатора за решениями муниципалитетов, с правом их приостанавливать или отменять, с привлечением к ответственности в судебном порядке при превышении полномочий или нарушении законодательства, с одновременным предоставлением муниципалитетам права на осуществление заявлений по делу, закладывало возможности развития состязательности различных ветвей власти, обеспечивало возможность эволюции правотворческой и правоприменительной деятельности муниципалитетов (§ 41).

Дополнительные надзорные и контрольные функции возлагались на Совет Гренландии, который обязывался предоставлять рекомендации министру Гренландии по вопросам центрального планирования и координации общественной деятельности в регионе (§ 44). В тоже время, данному министру поручалось устанавливать процедурные правила Совета (§ 45, п. 3).

Однако, с учетом назначения председателя данного совета королем, а также участие в его работе членов парламента Дании от Гренландии, представителей 5 крупнейших партий страны, играло особую роль в системе сдержек и противовесов в общей работе координационной, исполнительной и политико-надзорной системе власти в Гренландии.

Различные сроки каденции главы (назначался на 5 лет) и членов Совета (на срок полномочий парламента), с осуществлением секретарских функций Совета секретариата под руководством министра по делам Гренландии (§ 45), завершало оформление системы сдержек и противовесов в формировании данного механизма.

Таким образом продолжила свою эволюцию система управления Гренландии, заложенная еще в начале 1950-х гг., что состояла из таких частей: 1) муниципальные советы; 2) Национальный совет Гренландии; 3) министерство Гренландии; 4) Совет Гренландии.

При этом, система взаимоотношений двух Советов была достаточно сложной, со смешением надзорных, консультативных и исполнительных функций. При отмеченных положительных изменениях в области самоуправления по закону 1966 г. можно четко проследить две противоположные тенденции: 1) гренландцы считали, что получили слишком мало, 2) Дания сделала все необходимое, для сдерживания развития гренландского самоуправления и перехода в его руки части нормотворческих и исполнительных функций.

Одной из объективных причин такой политики Дании следует признать острый дефицит должного количества квалифицированных кадров в Гренландии, дотационный характер бюджета региона, специфические особенности работы на острове, общий низкий культурно-образовательный уровень населения, необходимость возможного самоуправления разрешать сложные задачи, в том числе связанные с международным правом, и многие другие.

1.4. Организация, деятельность и предложения Комиссии по введению самоуправления (1972–1978 гг.)

Как уже указывалось, созданная в 1950 г. система местного самоуправления Гренландии, несколько усовершенствованная посредством расширения ее компетенции на всю территорию острова, а также деятельностью различных органов власти на территории Гренландии, к концу 1960-х гг. перестала удовлетворять гренландцев.

Дальнейшие действия по изменению статуса Гренландии начали развиваться лишь спустя два десятилетия. На ежегодном заседании в 1972 г. Национальный совет Гренландии рассмотрел предложение своего члена Джонатана Мотцфельдта о сокращении комиссии по исследованию введения в Гренландии системы самоуправления и объявил 27 октября 1972 г. министерству Гренландии, что настало время для решения вопроса о совместном влиянии и совместной ответственности общегосударственных и местных органов власти. Иными словами, Национальный совет Гренландии предлагал разработать для региона автономный статус[65].

В то время прошло более 100 лет со дня признания гренландского населения – с введением так называемых попечительских советов. За этот период произошло постепенное укрепление и расширение местных властей Гренландии.

Два совета графств в 1950 г. были заменены одним объединенным Национальным советом Гренландии. Весьма решительное изменение в положении Гренландии произошло с поправкой к конституции в 1953 г., в соответствии с которой Гренландия стала равноправной частью королевства и была независимо представлена двумя членами в датском парламенте[66]. Поправка также означала, в частности, что демократические свободы стали применяться в Гренландии. Однако ответственность гренландских властей была довольно ограниченной и в основном включала задачи в области социального обеспечения, определённых форм бизнеса и поддержки и сохранения жилья.

Но в действительности гренландское влияние было значительно больше, чем это может показаться из перечня задач, которые возлагались непосредственно на местные власти. Реальное влияние, которое первоначально было установлено законом от 1 апреля 1911 г., возникло в действовавшей системе правоотношений в силу § 6 закона «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах Гренландии». В соответствии с ним Национальный совет должен иметь возможность выражать свое мнение по всем важным вопросам до реализации нового законодательства, административных правил или других мер, касающихся Гренландии. Кроме того, Национальный совет имел право вносить предложения министру Гренландии или другим министрам, в сферу ответственности которых входит Гренландия, задавать вопросы и т. д. об общественных делах Гренландии, которые не были вынесены на усмотрение совета. Также Национальный совет имел значительное реальное влияние через представительство в ряде советов, правлений и т. д.