Финансовые регуляторы и рынки: решения и последствия

© Н.В. Громова, 2025

© ООО «КнигИздат», 2025

Друзья, вы держите в руках не просто книгу. Перед вами учебное пособие, прочитав которое, я надеюсь, вы сможете получить представление о том, как устроен мир финансового регулирования. Очень часто приходится слышать, что центральные банки правят миром. Здесь вы найдете ответ на вопрос, почему отчасти это правда. Финансовые регуляторы и их решения влияют на нашу с вами жизнь: охлаждают или стимулируют экономику, повышают или понижают ключевую ставку, проводят валютные интервенции, чтобы удерживать курс национальной валюты на стабильном уровне, копят золотовалютные резервы, контролируют и обеспечивают финансовую стабильность в стране. Центральные банки – необычные организации. Они наделены правом печатать национальные деньги и обязанностью обеспечивать стабильность национальной денежной единицы, иными словами, бороться с обесцениванием национальной валюты, или инфляцией. Одни центральные банки обязаны принимать в расчет уровень безработицы в стране, а другие должны способствовать росту экономики. В одних странах центробанки регулируют рынки ценных бумаг, а в других – нет. Эта книга расскажет вам, какие обязанности и права есть у центральных банков, что их объединяет и по каким правилам работает мир финансового регулирования.

В конце каждой главы вы найдете несколько вопросов для самопроверки. Они помогут вам убедиться, что вы все верно поняли.

В добрый путь!

Глава 1

История появления центральных банков

Ричард Хилдред (1807–1865), американский писатель, историк и журналист, в своей книге “The History of Banks”[1], опубликованной в 1837 году, отмечает, что первый финансовый институт, похожий на то, что в начале 19-го века общество понимало как «банк», был основан в Венеции в начале XII века. Венеция, являвшаяся в то время одним из крупнейших торговых государств, нуждалась в безопасной транспортировке золота для расчетов между купцами в крупных портовых городах, таких как Барселона, Антверпен, Амстердам, Генуя. Идея венецианских банкиров была проста: предложить поместить золото купцов в свой банк в виде депозитов. Затем, в случае покупки какого-то товара, купец из Венеции просто давал своему контрагенту из другого города или страны расписку, с которой тот обращался в отделение Банка Венеции в этом городе. Банк же передавал лицу, обратившемуся с распиской, золото. Эта идея была воспринята венецианскими торговыми гильдиями с таким оптимизмом, что скоро в Банке Венеции открыли счета почти все гильдии. Венецианские правители, смекнув, что таким образом можно контролировать весь денежный оборот и, следовательно, взимать налоги, тут же приняли закон, обязывавший всех купцов открыть счета в Банке Венеции. Таким образом, венецианцы подарили миру не только первые в мире карпаччо и уникальное стекло, но также и первый в мире финансовый регулятор. Кроме того, эта история дает нам право полагать, что и первую в мире двойную запись по счетам, когда со счета одного вкладчика средства переводятся (перечисляются) на счет другого держателя счета, тоже придумали венецианцы.

Здесь мы можем перейти к следующему этапу развития центральных банков как финансовых регуляторов отдельных государств. Обратимся к опыту Великобритании. В 1694 году богатейшие люди Лондона обратились к правительству короля Вильяма с предложением. Они просили дать им возможность основать финансовый институт с функциями обычного банка, дополнив их правом выпуска наличных банкнот. По сути, банкиры предложили королю фидуциарную схему:

1. Владельцы банка выделяют правительству заем в размере 1 200

ООО фунтов стерлингов под 8 % годовых.

2. Правительство выпустило долговые расписки на эту же сумму и ими сформировало капитал нового банка.

3. Банк получил лицензию на 12 лет, за которую должен был платить ежегодную плату в размере 4 000 фунтов стерлингов.

4. В лицензию этого банка вошло уникальное право, которым до этого не обладал ни один банк в западном мире: эмиссия денежных средств в виде печатных банкнот.

Фидуция – лат. Fiducid — сделка, в основе которой лежит предоставление средств взаймы под залог эквивалентной суммы денежных средств. Например, кредит под залог депозита со сроком, превышающим срок кредита.

Мало того, что банкноты были гораздо удобнее в обращении и транспортировке, они еще были обеспечены королевской фамилией. Это придало уверенности людям, и банкноты моментально начали циркулировать в торговой и купеческой среде. Их с удовольствием использовали обыватели и производители. В любой момент можно было прийти в банк и обменять банкноты на металлические деньги, золото или серебро. Банк получил наименование «Банк Англии». Через сто лет, в 1796 году, в обращении циркулировало банкнот на сумму, равную капиталу Банка (1 200 000 фунтов стерлингов). Банк Англии признается старейшим центральным банком в мире. В профессиональной среде он получил название The Old Lady (Старая леди). Банк Англии принадлежал королевской семье до 1946 года, когда согласно внесенным в законодательство изменениям (The Bank of England Act) он был национализирован.

1. Когда и где возник первый финансовый регулятор? Каким правом он был наделен и что он регулировал?

2. Какое особенное право получил Королевский Банк Англии при создании?

3. Что такое фидуция?

4. Когда Банк Англии перестал принадлежать королевской семье?

Глава 2

Функции центральных банков мира

Чем же занимаются центральные банки? Традиционно можно выделить шесть функций центральных банков (Рисунок 1).

Рисунок 1. Функции центральных банков по направлениям

То, что вы сейчас видите на рисунке 1, отображает модель финансового регулирования, при которой центральный банк выполняет роль мега-регулятора. Его касаются все аспекты функционирования финансовых систем: от печати денег и выпуска их в обращение до регулирования рынков ценных бумаг. Однако все ли страны наделяют своих главных банкиров такими широкими полномочиями?

Полномочия центральных банков иначе называются мандатом. Как правило, мандат центрального банка отражен в законе о нем самом.

Давайте посмотрим и сравним, какими полномочиями наделены разные банки мира.

С этой целью выделим три группы стран:

Группа 1. «Развитые экономики»

Группа 2. «Быстрорастущие экономики и экономики открытого типа» Группа 3. «Исламские экономики».

В первую группу стран вошли Австралия, Канада, США, Великобритания, Япония, Евросоюз, Швеция и Швейцария (Таблица 1).

Таблица 1. Полномочия центральных банков в развитых странах мира

Первое, что сразу бросается в глаза, это то, что все финансовые регуляторы из стран с развитой экономикой ответственны за денежно-кредитную политику (или, как еще ее называют, «монетарную политику»)[2].

Есть также и некоторые различия между ними, особенности, на которые следует обратить внимание:

1. Банк Канады не является организатором платежного оборота в стране. Он сам является обычным участником ассоциации Payments Canada, которая была создана в соответствии с актом Парламента в 1980 г. Payments Canada владеет двумя платежными системами, которые осуществляют платежи в Канаде: Large-Value transfer system (LVTS) – для очень крупных платежей, была создана в 1999 году, и Automated Clearing Settlement System (ACSS) для прочих платежей и платежей категории ритейл, предполагающие расчеты физических лиц с организациями и между собой за товары и услуги (организована в 1984 году). Ассоциация Payments Canada наделена правом по закону создавать любые платежные системы, если это необходимо участникам хозяйственной деятельности. Она является инициатором и организатором работы платежных систем, а центральный банк страны всего лишь один из участников платежного оборота.

2. Резервный банк Австралии (Reserve Bank of Australia) наблюдает оборот наличных денег, но выпуск денег в обращение, печать и чеканку монеты осуществляет государственная организация Note Printing Australia Limited. В Канаде печать денег является обязанностью Банка Канады, исключая монеты. Для этого существует Королевский Канадский Монетный Двор. В Евросоюзе ЕСВ только наблюдает за операциями, физическим выпуском денег занимаются национальные центробанки.

3. Европейский Центральный Банк (European Central bank, ЕСВ) не фокусируется на финансовой стабильности. Это ответственность национальных регуляторов стран – членов Евросоюза. ЦБ Австралии, Японии, Великобритании, США и Швейцарии полностью ответственны за внедрение принципов финансовой стабильности, тогда как Банк Канады обязан сотрудничать с еще четырьмя внутренними комиссиями для определения принципов финансовой стабильности[3]. Шведский Риксбанк в целях поддержания финансовой стабильности действует в коллаборации с независимым Советом по Финансовой Стабильности.

4. Пруденциальный надзор за деятельностью банков и прочих организаций банковского типа полностью является ответственностью Банка Англии. Мандаты Федеральной Резервной Системы (ФРС) и ЕСВ включают в себя пруденциальный надзор лишь частично, только для крупнейших банков. Для банков мелких и средних созданы прочие институты контроля. Resolution (выдача и отзыв лицензий, а также режим особого надзора, на грани банкротства банка) находится в ведении только Банка Англии.

5. Все регуляторы из группы 1 ответственны за монетарную политику. В соответствии с Актом о Банке Канады (1985), министр финансов этой страны может давать указания Председателю Банка письменно, каким образом изменить денежно-кредитную политику. Но на деле ни разу за всю историю существования Банка Канады ни один министр финансов не воспользовался своими полномочиями, и это составляет особенную гордость центрального банка страны. Однако отдельно в Законе о Банке Канады оговорено, что Председатель Банка Канады имеет право устанавливать принципы монетарной политики единолично, настолько высоки его личные полномочия. На деле Председатель Банка Канады никогда не делает этого один, все решения принимаются коллегиально.

Во вторую группу стран с быстрорастущими экономиками и экономиками открытого типа вошли страны – участницы БРИКС (Индия, Китай, Бразилия, Россия, ЮАР), а также Гонконг и Сингапур (Таблица 2).

На первый взгляд среди особенностей работы рынков данных стран можно выделить, что меньше нерегулируемых зон, то есть областей финансовой деятельности, где бы центральный банк не имел полномочий что-либо регулировать, контролировать, направлять и поправлять.

Полномочия Банка России могут сравниться по своей широте только с мандатом Денежно-Кредитного Регулятора Сингапура (Monetary Authority of Singapore, MAS). Но дело в том, что экономика Сингапура – это совсем другая история, нежели российская сырьевая экономика. Сингапур относится к странам с открытым типом экономики. Исторически Сингапур имел выгодное географическое положение, что обеспечило ему развитие главного логистического хаба в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Это привело к экономической политике государства, которую можно охарактеризовать словами «Все флаги в гости к нам!», где сама по себе экономика небольшая, а размер экспортно-импортных операций превышает ВВП в два с лишним раза. Безусловно, регулятор наблюдает инфляционные процессы в стране и таргетирует инфляцию на уровне 2 %. Однако денежно-кредитную политику он проводит, опираясь не на ключевую ставку как на главный инструмент, а на кросс-курс сингапурской валюты, рассчитанный по отношению к валютной корзине из пяти наиболее используемых в расчетах и влияющих на страну иностранных валют[4]. Регулятор Сингапура следит за инфляцией и таргетирует ее ниже 2 %. Однако в силу экономической трилеммы[5] открытой экономики, согласно которой невозможно регулировать и курс, и ключевую ставку одновременно, не причиняя вреда экономическому развитию (ВВП), регулятор Сингапура выбрал тот способ, который ему кажется более действенным, – влияние на экономику через курс валюты. Для этой цели MAS (Monetary Authority of Singapore) создал в своей структуре Департамент по Управлению Внутренними рынками, который каждый день обозревает и регулирует операции на денежном рынке. Напомню, что денежными рынками называются рынки, на которых идет торговля финансовыми инструментами срочностью не более одного года. К денежным рынкам относятся рынки межбанковских кредитов и депозитов, валютные операции FX, рынки срочных и форвардных сделок, производных финансовых инструментов, срок исполнения сделок по которым не превышает одного года.

Таблица 2. Полномочия центральных банков стран БРИКС и дальневосточных экономик открытого типа

Регулятор следит за курсом национальной денежной единицы к пятивалютной корзине, устанавливает его и таким образом влияет на инфляцию в среднесрочном периоде, опираясь на прогнозы экономического развития. Таргет по инфляции Сингапурский центробанк устанавливает не к общему индексу потребительских цен, а к так называемому индексу Core Inflation. Это индекс потребительских цен, из которого исключено влияние цен на жилье (они регулируются государством отдельно), а также стоимость на использование платных дорог (также регулируются государством отдельно). Таким образом, денежно-кредитный регулятор влияет на стоимость товаров и услуг, имеющих значение для жителей Сингапура, для поддержания высокого уровня их жизни.

Из прочих особенностей мандатов стран этой группы можно выделить то, что денежно-кредитный регулятор Гонконга не устанавливает самостоятельно цели по инфляции. Таргетирует инфляцию в Гонконге Министерство финансов, а центральный банк получает эти цели директивно, но самостоятельно волен выбирать пути достижения поставленной цели.

В Мексике пруденциальный надзор не является областью единоличных решений регулятора, а в Китае вообще пруденциальным надзором регулятор не занимается.

В Индии вопросы финансовой стабильности также не являются предметом единоличного решения центрального банка.

Третья группа стран с экономиками исламского типа включила в себя ОАЭ, ОМАН, Ирак, Кувейт, Катар, Марокко и Саудовскую Аравию (Таблица 3). Все регуляторы данной группы стран ответственны за развитие платежных систем, выпуск наличных денег и денежно-кредитную политику. Финансовая стабильность и пруденциальный надзор в основном в этих странах носит инструкционный характер, обязательный к выполнению, как и в России. В ОАЭ центральный банк ответственен за надзор, но не в Дубае и не в Абу-Даби. Революционный режим поддержки банков в случае временных финансовых трудностей, так называемая экстренная поддержка ликвидностью ELA (Emergency Liquidity Assistance), а также санирование банков, отсутствует во всех странах, кроме Омана и Саудовской Аравии.

Таблица 3. Полномочия регуляторов стран с экономиками исламского типа

Принцип прост: везде, во всех финансовых регуляторах этих стран присутствует так называемый Совет Шариата, который строго следит за тем, чтобы практики, внедряемые центробанком, соответствовали законам Шариата. Любой вновь открываемый банк обязан уже в момент открытия иметь план своего самовосстановления в случае возникновения финансовых затруднений. Заранее потенциальные трудности обсуждаются и акционеры формируют запас капитала, который может быть добавлен банку в случае проблем.

В основном банки из третьей группы фокусируются на поддержании стабильности курса национальной валюты, который очень зависим от сырьевого экспорта. Такой подход (и законы Шариата) также вынуждает их полностью или частично контролировать финансовые рынки (обращение ценных бумаг).

1. Какие шесть зон финансового регулирования, которым занимаются центральные банки, вы можете назвать?

2. Назовите зону контроля, за которую ответственны все регуляторы во всех группах банков.

3. Все ли банки наделены правом печатать деньги или нет?

4. Регулятор какой страны не обязан быть создателем, организатором и фасилитатором платежных систем? Кто вместо него выполняет эту функцию?

4. В чем отличие денежно-кредитной политики восточных экономик открытого типа от западных развитых стран? Какой инструмент использует регулятор Сингапура для управления инфляцией и почему?

5. Почему в странах с исламским банкингом отсутствует или слабо развит режим лицензирования и резолюций? Что обеспечивает стабильность финансового института?

6. С центральным банком какой страны можно сравнить Центральный Банк Российской Федерации по полноте мандата?

Глава 3

Законодательство разных стран о финансовых регуляторах

Традиционно принято считать, что центральные банки независимы в своих решениях. Мандат финансового регулятора возлагает на него определенную ответственность за стабильность рынков и денежной национальной единицы. Центральный банк не имеет мандата развивать какую-то определенную отдельную отрасль (например, строительство или нефтедобычу), обеспечивая тем самым рост ВВП. Финансовый регулятор не должен влиять на жизнь общества и бизнес так, чтобы это косвенным образом привело к стимулированию или развалу некоторых отраслей экономики страны. Однако то, что финансовые регуляторы могут очень сильно влиять на нашу жизнь, это непреложный факт.

На рисунке 2 отражены способы влияния регулятора на экономику и жизнь общества.

Рисунок 2. Последствия политики регулятора для общества и экономики

В 2019 году ученые Дикау и Вольц задались вопросом о независимости финансовых регуляторов: действительно ли центробанки независимы в принятии решений или они идут на поводу у политики кабинетов министров, сменяющих друг друга и свою политику?

Работа исследователей была направлена на выявление причин, по которым в мире образовался очень мощный глобальный тренд на поддержку «зеленой экономики». Фирмы, декларирующие использование заемных средств в интересах экологии планеты, стали получать дешевые ресурсы в рамках различных государственных программ поддержки. Ценные бумаги, выпускаемые эмитентами на корпоративные нужды с учетом ESG-стратегии, получили преференции у центральных банков и стали входить в портфели финансовых регуляторов. Исследователи Дикау и Вольц внимательно изучили, что говорит законодательство в 133 странах мира в отношении центральных банков. Их интересовал вопрос – обязаны ли по законодательству центральные банки поддерживать решения кабинетов министров?

Рисунок 3. Результаты исследования Дикау и Вольца в отношении мандатов центральных банков

На рисунке 3 отображены результаты научного исследования двух ученых, опубликованные ими в работе «Мандаты центральных банков, последовательность целей и продвижение «зеленых финансов». Помимо того, авторы исследования приводят в пример тексты основных законов разных стран, в которых они обнаружили упоминание об обязанности центрального банка поддерживать правительственную политику (Таблица 4).

Таблица 4. Задачи регуляторов согласно законодательствам, в которых упоминается содействие правительству

В качестве примера мандата регулятора, не зависимого от политики кабинета министров и правительственного курса, можно рассмотреть Закон о Банке Канады, в котором отмечена цель, с которой был создан финансовый регулятор:

Перевод данного текста таков: «Банк Канады учрежден для регулирования кредитных и валютных отношений в интересах экономической жизни нации, для контроля и защиты обменного курса национальной денежной единицы и для сдерживания влияния его колебаний на общий уровень производства, торговли, цен и занятости настолько, насколько это возможно в рамках монетарной деятельности, и для общего продвижения экономического и финансового благополучия Канады…»

Мандат Банка Англии изложен в Законе о Банке Англии (последняя редакция 1998 года). Отличительными особенностями работы британского регулятора является то, что, с одной стороны, Банк Англии независим в своих решениях относительно того, какой инструмент и как ему использовать для достижения поставленных целей. С другой стороны, Банк Англии получает таргет-уровни по инфляции от Кабинета министров и отчитывается перед Министерством финансов о проделанной работе. Председатель Банка Англии также раз в квартал приглашается для выступления в Парламент перед Палатой представителей, где подробно отвечает на вопросы, которые ему задают: об инфляции, о финансовой стабильности в стране, о том, почему не достигнуты поставленные цели и какие есть еще ресурсы и инструменты их достижения.

1. Какова была цель работы ученых Дикау и Вольца? Что они хотели подтвердить?

2. Законодательство скольких стран всего проанализировали исследователи?

3. Какое количество банков работают в рамках национального законодательства, которое возлагает на них обязанность поддерживать прямо или косвенно экономический курс правительства?

4. В чем проявляется независимость Банка Канады и Банка Англии в их решениях от кабинета министров?

Глава 4

Мандат Банка России

Современная банковская двухуровневая система стала развиваться в России начиная с 1989 года, сразу же после принятия Закона о кооперации[6]. Именно тогда стало возможным создание коммерческих, негосударственных банков. Центральный банк Российской Федерации (Банк России) основан 13 июля 1990 года. Тем не менее как юридическое лицо Банк России зарегистрирован лишь 2 декабря 1990 года, в день принятия Закона 395-I[7], регулирующего банковскую деятельность в РФ.

Мандат Банка России, то есть его исключительные права и обязанности, цели и задачи, изложены в Конституции РФ и Законе о Центральном банке Российской Федерации (Банке России) № 86-ФЗ, принятом в 2002 году.

Статьей 75 Конституции России установлен особый конституционно-правовой статус Банка России, который обладает исключительным правом на:

• осуществление денежной эмиссии (часть 1)

• защиту и обеспечение устойчивости российского рубля (часть 2).

Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются также Федеральным законом 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (последняя (действующая) редакция Закона – от 24.02.2021 г), Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 года № 395-1 и другими федеральными законами. В 2011 г. Мандат Банка России был существенно расширен за счет включения в него полномочий по обеспечению стабильности и развитию национальной платежной системы, а в июле 2013 г. – еще и финансового рынка страны.